II SA/Lu 553/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Sędzia WSA Robert Hałabis Protokolant Referent stażysta Martyna Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 6 czerwca 2022 r., znak: SKO.41/1835/OD/2022 w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Ryk z dnia 14 marca 2022r., znak: GK.6236.18.2020; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z 6 czerwca 2022 r., wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej jako: skarżący) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ryk z 14 marca 2022 r. w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (aktualnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej jako: u.o.). Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy: Z ustaleń udokumentowanych w aktach administracyjnych sprawy wynika, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą obejmującą m.in. eksploatację złóż kruszyw naturalnych oraz ich sprzedaż. Na terenie miejscowości S. wydobywał kruszywo z kilku złóż, w tym złoża S.-I.. Działki, na których znajdowało się złoże (nr [...] i [...]) są własnością osób fizycznych, zostały oddane skarżącemu w dzierżawę. Wydobycie kruszywa odbywało się na podstawie koncesji udzielonej decyzją Marszałka Województwa Lubelskiego z 22 czerwca 2017 r. Wydobycie było prowadzone do końca grudnia 2017 r. Po sporządzeniu stosownej dokumentacji, decyzją z 9 kwietnia 2018 r. Marszałek stwierdził wygaśnięcie koncesji. Skarżący uzyskał decyzję Starosty Ryckiego z 20 lipca 2018 r., zezwalającą na przeprowadzenie rekultywacji wyrobiska po eksploatacji złoża w kierunku leśnym. W grudniu 2018 r. decyzja została zmieniona w zakresie terminu przeprowadzenia rekultywacji – przedłużono go do końca grudnia 2021 r. Zgodnie z treścią decyzji rekultywacja miała polegać na odtworzeniu ukształtowania rzeźby terenu poprzez wypełnienie wyrobiska odpadami o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia inne niż wymienione w kodzie 17 05 03) oraz 20 02 02 (gleba i ziemia, w tym kamienie), wykonanie nasypu rekultywacyjnego, wykonanie zabiegów agrotechnicznych oraz zagospodarowanie w kierunku leśnym. Na przełomie maja i czerwca 2019 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Lublinie (dalej także jako: WIOŚ) przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalono, że wyrobisko jest w całości wypełnione odpadami o kodzie 17 05 04 – są to czyste masy ziemne, niezanieczyszczone innymi odpadami, pochodzące z budowy drogi [...]. W wyrobisku zdeponowano 47.441 Mg odpadów, teren został wyrównany, jest porośnięty trawą i samosiejkami. Odpady dostarczył przedsiębiorca – D. O. w okresie sierpnia i września 2018 r. Sporządzono stosowne karty przekazania odpadów, podpisane i opieczętowane przez D. O. oraz skarżącego W toku kontroli ustalono, że skarżący nie posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku (poprzez wypełnienie terenów niekorzystnie przekształconych – wyrobiska po kopalni piasku). Opisany wyżej stan faktyczny stał się przedmiotem czterech postępowań: Po pierwsze, postępowanie w sprawie wniosku A. S., złożonego w sierpniu 2018 r., o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów (poprzez wypełnienie wyrobiska po kopalni – odzysk w procesie R5). Postępowanie zakończyło się decyzją Marszałka Województwa Lubelskiego z 27 grudnia 2019 r. o umorzeniu postępowania. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Klimatu z 1 czerwca 2020 r., a skarga A. S. oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 21 października 2020 r. (sygn. IV SA/Wa 1595/20). Po drugie, postępowanie w sprawie wymierzenia D. O. opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska (okres 2018-2019) – składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, na podstawie art. 293 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (aktualnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 647). W sprawie tej została wydana decyzja Marszałka Województwa Lubelskiego z 7 grudnia 2020 r. wymierzająca D. O. opłatę w wysokości 207.579.419 zł. Rozstrzygnięcie zostało oparte na uznaniu, że wobec niespełnienia wymogu posiadania zezwolenia na odzysk odpadów (zagospodarowanie wyrobiska), doszło do składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a podmiotem, który składował odpady był D. O.. W wyniku odwołania strony, decyzją z 9 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na nierozstrzygnięte wątpliwości, kto jest posiadaczem odpadów – czy D. O., czy A. S.. Ponadto konieczne jest uprzednie rozstrzygnięcie spraw z wniosku A. S. o zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz sprawy dotyczącej usunięcia odpadów składowanych w wyrobisku – prowadzonej na podstawie art. 26 u.o. (rozpoznawana sprawa). Sprzeciw od decyzji Kolegium, wniesiony przez D. O., został oddalony prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z 9 czerwca 2021 r. (II SA/Lu 391/21). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 19 października 2022 r. Marszałek ponownie wymierzył D. O. opłatę podwyższoną w kwocie analogicznej jak w poprzedniej decyzji. W wyniku odwołania strony, decyzją z 8 grudnia 2022 r. Kolegium uchyliło decyzję Marszałka i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z 13 czerwca 2023 r. Marszałek zawiesił postępowanie. Po trzecie, postępowanie w sprawie wymierzenia A. S. administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów (odzysk poprzez wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych) bez wymaganego zezwolenia – na podstawie art. 194 u.o. Na podstawie ustaleń poczynionych w toku ww. kontroli (w okresie maj-czerwiec 2019 r.), decyzją z 6 września 2019 r. Lubelski WIOŚ wymierzył A. S. administracyjna karę pieniężną w wysokości 1 mln zł za przetwarzanie odpadów w procesie odzysku (wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych, tj. wyrobiska po ww. kopalni) bez wymaganego zezwolenia. Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z 6 marca 2024 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję Marszałka i umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzja nie została zaskarżona do sądu. Rozstrzygnięcie oparto na argumencie, że z uwagi na brak wymaganego zezwolenia, zdeponowanie odpadów w wyrobisku nie może być uznane za przetwarzanie, lecz zakwalifikowane jako składowanie odpadów, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary za przetwarzanie odpadów. Po czwarte, postępowanie w sprawie nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 26 u.o.), w którym została wydana decyzja będąca przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie. Pierwszą decyzją wydaną w tej sprawie – z 7 kwietnia 2021 r. Burmistrz nakazał usunięcie odpadów A. S., stwierdzając, że doszło do składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a skarżący nie posiadał stosowanego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W ocenie organu skarżący jest posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy, gdyż jako władający gruntem musiał mieć pełną wiedzę o przywożeniu mas ziemi, co miało ścisły związek z decyzją o zezwoleniu na rekultywację W wyniku odwołania skarżącego (kwestionującego uznanie go za posiadacza odpadów) – decyzją z 12 sierpnia 2021 r. Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium przyjęło stanowisko, że wobec braku zezwolenia na przetwarzanie, zdeponowanie odpadów w wyrobisku jest jego składowaniem, w miejscu nieprzeznaczonym do tego. Jednakże w ocenie Kolegium konieczne jest poczynienie dodatkowych ustaleń w kwestii tego, kto powinien zostać uznany za posiadacza odpadów. Od decyzji Kolegium został wniesiony sprzeciw, który został oddalony prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z 6 października 2021 r. (sygn. II SA/Lu 721/21). W toku ponownego rozpatrywania sprawy ustalono – w oparciu o oświadczenie pełnomocnika D. O., że A. S. nie informował go o tym, iż nie posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 14 marca 2022 r. Burmistrz ponownie nałożył na A. S. obowiązek usunięcia odpadów. W odwołaniu od decyzji skarżący zakwestionował uznanie go za posiadacza odpadów Zaskarżoną do sądu decyzją z 6 czerwca 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. W uzasadnieniu Kolegium przyjęło stanowisko, że jakkolwiek odpady złożono w wyrobisku zgodnie z ustaleniami decyzji o zezwoleniu na rekultywację, to jednak wobec braku zezwolenia na przetwarzanie, zdeponowanie odpadów w wyrobisku musi być zakwalifikowane jako składowanie, w miejscu nieprzeznaczonym do tego. W ocenie Kolegium posiadaczem odpadów jest A. S., jako władający gruntem (z tytułu dzierżawy). Skarżący musiał wiedzieć o składowaniu mas ziemnych, dodatkowo nie poinformował D. O., że nie posiada pozwolenia na przetwarzanie odpadów, gdyby to zrobił – D. O. nie przywiózłby prawdopodobnie ziemi. W skardze do sądu na decyzję Kolegium A. S. podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.: (1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art 77 § 1 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), poprzez wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem istotnych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, i nieuwzględnienie żadnego z dowodów wskazujących, że inna osoba niż adresat decyzji jest posiadaczem odpadów zobowiązanym do ich usunięcia; (2) art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 k.p.a. poprzez faktyczną odmowę oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, a także stwierdzenie, że ujawniony materiał dowodowy nie podważył domniemania posiadacza odpadu w rozumieniu art. 26 ust. 1 u.o., a także pominięcie kluczowych ustaleń dla sprawy ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji Kolegium z 9 kwietnia 2021 r.; (3) art. 15 k.p.a., w związku z nierozpoznaniem przez organ II instancji sprawy, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa; (4) art. 28 k.p.a., w związku z nieuznaniem jako strony D. O., pomimo że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, a potencjalnie także obowiązku usunięcia odpadów; (5) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z zaniechaniem zawieszenia postępowania z urzędu, w sytuacji wystąpienia zagadnienia wstępnego, co do osoby posiadacza odpadów zobowiązanych do usunięcia odpadów, w związku z postępowaniem prowadzonym przez Marszałka Województwa Lubelskiego w sprawie wymierzenia D. O. opłaty podwyższonej za składowanie odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym; (6) art. 105 k.p.a., w związku z niewydaniem decyzji umarzającej postępowania w sprawie skoro bezspornie doszło do wzruszenia domniemania posiadacza odpadu w rozumieniu art. 26 ust. 1 u.o. (7) art. 3 ust. 1 pkt 32 w zw. z art. art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o., w związku z nieuznaniem za posiadacza odpadów ich wytwórcy – P. S.A. lub D. O.; (8) art. 26 ust. 1 u.o., w związku z brakiem dostatecznego wyjaśnienia czy doszło do składowania lub magazynowania odpadów czy też do ich przetworzenia. (9) art. 27 ust. 3 u.o., w związku z pominięciem faktu notoryjnego, że nie doszło do skutecznego przeniesienia posiadania odpadów na skarżącego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący zażądał uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania (wniosek złożony do protokołu rozprawy w dniu 21 sierpnia 2025 r.). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 7 września 2022 r. WSA w Lublinie zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, z uwagi wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej zaskarżoną do sądu ostateczną decyzją Kolegium z 6 czerwca 2022 r. (art. 56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zostało zakończone decyzją Kolegium z 24 października 2022 r. o odmowie uchylenia decyzji z 6 czerwca 2022 r. W ocenie organu, fakt prowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia D. O. podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska był znany organom w sprawie dotyczącej nakazania skarżącemu usunięcia odpadów, nie stanowi zatem okoliczności spełniającej przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenia sprawy – decyzją z 25 kwietnia 2023 r. Kolegium utrzymało w mocy swoją decyzję z 24 października 2022 r. Skarga na tą decyzję przez A. S. została oddalona wyrokiem WSA w Lublinie z 19 września 2023 r. (II SA/Lu 571/23). Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2025 r. (III OSK 51/24). Po zwrocie akt z NSA postępowanie w sprawie II SA/Lu 553/22 zostało podjęte (postanowienie z 11 czerwca 2025 r.). W piśmie procesowym z 2 lipca 2025 r. skarżący zawarł wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z kopii decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 12 marca 2024 r. (zob. wyżej). W ocenie skarżącego decyzja przesądza o tym, że skarżący nie może być uznany za posiadacza odpadów, odpowiedzialnego ze ich usunięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponadto, w oparciu o art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), konieczne było uchylenie również decyzji Burmistrza Miasta Ryki z 14 marca 2022 r., obarczonej analogicznymi wadami. Argumenty skargi wskazują, że skarżący kwestionuje element podmiotowy sporu, tj. uznanie go za posiadacza odpadów, zobowiązanego do ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do składowania, na podstawie art. 26 u.o. W ocenie Sądu kluczowy problem tkwi w innym elemencie sprawy – przedmiotowym, tj. właściwej kwalifikacji prawnej faktu zdeponowania odpadów w wyrobisku po kopalni kruszywa S.-I.. Ten element ma charakter pierwotny wobec elementu podmiotowego – obowiązek usunięcia nakładany jest w sytuacji składowania (lub magazynowania) odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, wymaga zatem uznania, że doszło do składowania (lub magazynowania) odpadów. Zdaniem Sądu błędna jest przyjęta przez organy kwalifikacja prawna ustalonych prawidłowo faktów jako składowania odpadów – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do przetwarzania odpadów (w procesie odzysku poza instalacjami), jakkolwiek bez wymaganego zezwolenia. Prawidłowa kwalifikacja prawna ustalonego stanu faktycznego powinna prowadzić nie do nałożenia obowiązku usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 2 u.o., ale do ewentualnego nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia (art. 194 ust. 4 u.o.). Kwalifikację prawną danego stanu faktycznego należy oddzielać od weryfikacji przesłanek legalności danego działania. Dla kwalifikacji prawnej czynności podejmowanych w związku z gospodarowaniem odpadami kluczowe znaczenie mają w pierwszej kolejności definicje ustawowe. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia składowania odpadów, ale pojęcie odzysku – tak. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o., przez pojęcie odzysku rozumie się jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Odzysk stanowi formę przetwarzania odpadów, co wynika z legalnej definicji tego drugiego pojęcia (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.: pod pojęcie przetwarzania rozumie się procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie). Zgodnie z (niewyczerpującym) wykazem (załącznik nr 1 do ustawy o odpadach), jednym z procesów odzysku odpadów jest proces oznaczony symbolem R5 – Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Jakkolwiek ustawodawca zasadniczo zakazał przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami, to jednym z wyjątków jest dopuszczalność odzysku poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku rodzajów odpadów wymienionych w przepisach wykonawczych, poddawanych odzyskowi, zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr 1 do ustawy (art. 30 ust. 1 i 2 u.o.). Stosownym aktem wykonawczym, określającym rodzaje oraz warunki ich odzysku, jest w tym przypadku rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796). Zgodnie z tabelą zawartą w załączniku do rozporządzenia, w odniesieniu do odpadów o kodach 17 05 04 (gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03) i 20 02 02 (gleba i ziemia, w tym kamienie), jednym z dopuszczalnych procesów odzysku (m.in. R5) jest wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk). Dopuszczalność stosowania tego procesu odzysku w stosunku do tej kategorii odpadów jest uzależniona od spełnienia (kumulatywnie) dwóch grup warunków: po pierwsze: planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Po drugie – planowane działanie nie spowoduje bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Okolicznościami bezspornymi w rozpoznawanej sprawie jest to, że: Po pierwsze, działki, na których znajduje się sporne wyrobisko są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XIX/123/2004 Rady Miejskiej w Rykach z dnia 27 lutego 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ryki; Dz. Urz. Woj. Lub. z 2004 r., nr 100, poz. 1642), który wprowadza obowiązek rekultywacji istniejących wyrobisk, przy czym rekultywacja nie może być sprzeczna z ustaleniami planu dla danego obszaru. Plan nie określa szczegółowych warunków rekultywacji – określać je powinny indywidualne decyzje o zezwoleniu na rekultywację. Po drugie, skarżący uzyskał decyzję Starosty Ryckiego z 20 lipca 2018 r., zezwalającą na przeprowadzenie rekultywacji wyrobiska po eksploatacji złoża w kierunku leśnym (zmienioną w grudniu 2018 r. w zakresie terminu przeprowadzenia rekultywacji – przedłużono go do końca grudnia 2021 r.). Zgodnie z treścią decyzji rekultywacja miała polegać na odtworzeniu ukształtowania rzeźby terenu poprzez wypełnienie wyrobiska odpadami o kodzie 17 05 04 (gleba i ziemia inne niż wymienione w kodzie 17 05 03) oraz 20 02 02 (gleba i ziemia, w tym kamienie), wykonanie nasypu rekultywacyjnego, wykonanie zabiegów agrotechnicznych oraz zagospodarowanie w kierunku leśnym. Uwzględniając objętość wyrobiska ilość odpadów możliwa do przetworzenia (odzysku) w wyrobisku wyniosła 47.441 Mg. Przetwarzanie odpadów miało być prowadzone w procesie odzysku R5 – recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Po trzecie, ustalenia poczynione w toku kontroli przeprowadzonej przez pracowników WIOŚ w Lublinie na przełomie maja i czerwca 2019 r. wskazują jednoznacznie, że wyrobisko jest w całości wypełnione odpadami o kodzie 17 05 04 – są to czyste masy ziemne, niezanieczyszczone innymi odpadami, pochodzące z budowy drogi S17. W wyrobisku zdeponowano 47.441 Mg odpadów, teren został wyrównany, jest porośnięty trawą i samosiejkami. Po czwarte, bezspornie skarżący nie uzyskał wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Odpady były przywożone i deponowane w wyrobisku w okresie sierpnia i września 2018 r. Skarżący wystąpił w sierpniu 2018 r. o uzyskanie udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów (poprzez wypełnienie wyrobiska po kopalni – odzysk w procesie R5). Postępowanie zakończyło się decyzją Marszałka Województwa Lubelskiego z 27 grudnia 2019 r. o umorzeniu postępowania. Rozstrzygnięcie oparto na argumentacji, że w toku postępowania ustalono, iż wyrobisko zostało już w całości zagospodarowane, w związku z tym nie można wydać zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdyż realizacja pozwolenia byłaby już faktycznie niemożliwa (zezwolenie nie może być wydane post factum). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Klimatu z 1 czerwca 2020 r., a skarga A. S. oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 21 października 2020 r. (sygn. IV SA/Wa 1595/20). Z powyższego wynika, że bezsprzecznie w wyrobisku po eksploatacji złoża piasku S.-I. złożono odpady o kodach i w ilościach w pełni zgodnych z warunkami określonymi w decyzji o zezwoleniu na rekultywację, co było działaniem zgodnym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zostały spełnione wszystkie przesłanki z definicji legalnej pojęcia odzysku odpadów – masy ziemne stanowiące odpady z budowy drogi ekspresowej posłużyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów (innych mas ziemnych), które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji – wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych – wyrobiska poeksploatacyjnego po kopalni piasku, w zgodzie z ustaleniami decyzji o rekultywacji. Nie stwierdzono jednocześnie (kontrola WIOŚ) żadnego zagrożenia szkodą w środowisku. Tym samym zdeponowanie odpadów w wyrobisku powinno być zakwalifikowane jako przetwarzanie odpadów (odzysk w procesie R5). Nie jest trafne stanowisko Kolegium, które w istocie zdeterminowało również rozstrzygnięcia w dwóch innych postępowaniach administracyjnych prowadzonych w związku z tymi samymi okolicznościami faktycznymi, jakoby doszło do składowania odpadów w wyrobisku. Kolegium zasadnie argumentuje, że konieczne było uzyskanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, którego bezspornie skarżący nie uzyskał. Wbrew jednak stanowisku Kolegium, posiadanie zezwolenia nie determinuje kwalifikacji prawnej procesu postępowania z odpadami, ale legalność tego procesu. Żaden obowiązujący przepis nie wskazuje, aby posiadanie zezwolenia decydowało o kwalifikacji działania – jest to element formalny, a nie materialny w tej perspektywie. Innymi słowy – w takich okolicznościach, jakie miały miejsce w rozpoznawanej sprawie (w szczególności pełna zgodność z decyzją o rekultywacji, brak zagrożenia szkodą w środowisku), doszło do przetwarzania odpadów w sposób niezgodny z prawem, tj. bez uzyskania wymaganego zezwolenia, a nie do składowania odpadów, jak to przyjęło Kolegium. Brak wymaganego zezwolenia decyduje nie o kwalifikacji prawnej działania, ale o ocenie jego legalności – jego konsekwencją jest zastosowania innej sankcji – w postaci administracyjnej kary pieniężnej wymierzanej na podstawie art. 194 ust. 4 u.o. Przepis ten przewiduje wymierzenie kary m.in. za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia. Wynika z niego zatem, że ustawodawca przewidział określone konsekwencje prawne dla działania polegającego na przetwarzaniu (w tym odzysku) odpadów bez wymaganego pozwolenia. Jest to kolejny argument potwierdzający tezę, że zezwolenie jest elementem formalnym, bezwzględnie wymaganym dla oceny procesu jako legalnego, ale nie do jego kwalifikacji prawnej. Powyższe argumenty, oparte na wykładni językowej przepisów ustawy o odpadach oraz jej systematyce, znajdują dodatkowe potwierdzenie w analizie opartej na wykładni celowościowej. Bezspornie cały system gospodarowania odpadami zmierza do realizacji najbardziej ogólnego celu jakim jest ograniczenie negatywnego wpływu odpadów na środowisko (zob. art. 16 u.o.). Podstawowym krokiem do osiągnięcia tego celu jest takie ukierunkowanie sposobów gospodarowania odpadami, aby zmaksymalizować ich ponowne wykorzystanie i zminimalizować sytuacje, w których odpady są trwale deponowane, czyli składowane. Jest to ratio legis całego systemu prawnego gospodarowania odpadami, determinujące (w aspekcie wykładni celowościowej) interpretację wszystkich szczegółowych regulacji ustawy o odpadach oraz innych aktów prawnych w tej dziedzinie. Przejawem tej idei ustawodawcy jest określona w art. 17 u.o. hierarchia sposobów postępowania z odpadami, w której unieszkodliwianie (którym będzie m.in. składowanie w przeznaczonym do tego miejscu) znalazło się na ostatnim miejscu, jako sposób stosowany w ostateczności, w sytuacji, gdy inne, bardziej korzystne dla środowiska sposoby, są niemożliwe do zastosowania. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że zaakceptowanie stanowiska przyjętego przez organ I instancji i Kolegium (odpady były składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym) prowadziłoby do konieczności usunięcia z wyrobiska pokopalnianego, wypełnionego zgodnie z decyzją o rekultywacji 47 tysięcy ton ziemi (!), tylko z powodu braku zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Usunięte odpady należałoby zagospodarować w inny sposób, a uprzednio zmagazynować do czasu właściwego zagospodarowania (po uzyskaniu stosownych zezwoleń). Co więcej, zgodnie z nakazami wynikającymi z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyrobisko podlega obowiązkowej rekultywacji. Należałoby zatem – po uzyskaniu nowej decyzji o rekultywacji i pozwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów – ponownie nawieźć masy ziemne w ilości 47 tysięcy ton w celu zasypania wyrobiska, zgodnie z odpowiednim kierunkiem rekultywacji. Takie działania byłyby w oczywisty sposób sprzeczne nie tylko z celami ustawy o odpadach, ale i całkowicie nieracjonalne, tak z punktu widzenia ochrony środowiska, jak i w perspektywie ekonomicznej. Proces wykładni i stosowania przepisów ustawy o odpadach musi uwzględniać tego rodzaju konsekwencje, wynikające z argumentacji opartej na celach ustawy. Należy przy tym zauważyć, obiter dicta, że racjonalność działań jest wprost wpisana w przesłanki ustawowe stosowania mechanizmu zobowiązania posiadacza do usunięcia odpadów składowanych (magazynowanych) w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Jak wynika art. 26 ust. 3c u.o. właściwy organ może zmienić, bez odszkodowania, sposób wykonania decyzji nakładającej usunięcie odpadów, w przypadku gdy wykonanie decyzji w sposób w niej wskazany okaże się niemożliwe lub może stwarzać zagrożenia dla życia, zdrowia lub środowiska lub inny sposób wykonania jest bardziej racjonalny ze względu na wymagania ochrony środowiska lub ze względów ekonomicznych przy zachowaniu właściwego poziomu ochrony życia, zdrowia ludzi i środowiska. Konkludując: wbrew stanowisku przyjętemu przez organy orzekające w rozpoznawanej sprawie, zdeponowanie odpadów w wyrobisku po kopalni S.-I. w okolicznościach tej sprawy, powinno być zakwalifikowane jako przetwarzanie odpadów (odzysk w procesie R5), a nie składowanie odpadów. W konsekwencji – skoro nie doszło do składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, nie było podstaw do wydawania decyzji w oparciu o art. 26 ust. 2 u.o. Powyższej oceny nie podważają ani wyroki sądów administracyjnych, ani rozstrzygnięcia organów administracji, wydane w sprawach prowadzonych na podstawie tego samego stanu faktycznego odnoszącego się do zdeponowania odpadów w wyrobisku po kopalni S.-I.. Po pierwsze, żaden wyrok sądu administracyjnego nie przesądził o kwalifikacji prawnej stanu faktycznego innej niż przyjęta przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie. Wyrok WSA w Warszawie z 21 października 2020 r. (sygn. IV SA/Wa 1595/20) przesądził jedynie o tym, że zgodne z prawem było umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie (odzysk) odpadów, gdyż nie jest dopuszczalne wydanie takiego zezwolenia ex post, już po zagospodarowaniu wyrobiska, a więc po zrealizowaniu procesu, którego miało dotyczyć zezwolenie. Oddalając sprzeciw D. O. od decyzji kasacyjnej Kolegium w sprawie dotyczącej wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska – składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, na podstawie art. 293 ust. 3 P.o.ś. (wyrok z 9 czerwca 2021 r., II SA/Lu 391/21), WSA w Lublinie w uzasadnieniu wskazał na konieczność prawidłowej kwalifikacji całego procesu – czy było to składowanie odpadów, czy przetwarzanie bez zezwolenia. Zatem: wyrok nie potwierdza prawidłowości zasadniczej tezy SKO, na której opierają się późniejsze rozstrzygnięcia w innych sprawach (zdeponowanie bez zezwolenia było składowaniem odpadów) – nie rozstrzyga tej kwestii, lecz wskazuje na konieczność dokonania jednoznacznej oceny, z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy. Wydany w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej zobowiązania do nakazania usunięcia odpadów, wyrok WSA w Lublinie z 6 października 2021 r. (II SA/Lu 721/21) nie zawiera uzasadnienia. Oddalenie przez sąd sprzeciwu od decyzji Kolegium z 12 sierpnia 2021 r. oznacza jedynie uznanie, że zgodne z prawem było rozstrzygnięcie kasacyjne Kolegium, oparte na przesłance niewyjaśnienia przez organ I instancji wszystkich istotnych w sprawie okoliczności. Żadnego wpływu na kwestię kwalifikacji zdeponowania odpadów w wyrobisku nie mają wyroki wydane w sprawie kontroli decyzji wydanych w postępowaniu wznowieniowym w tej samej sprawie nakazania usunięcia odpadów (wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2023 r., II SA/Lu 571/23; wyrok NSA z 15 maja 2025 r., III OSK 51/24). Argumentacja rozstrzygnięć sądów odnosiła się wyłącznie do kwestii procesowej – istnienia przesłanki procesowej uzasadniającej wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) Po drugie, na rozstrzygnięcie sądu w rozpoznawanej sprawie nie może mieć wpływu kwalifikacja prawna ustalonego stanu faktycznego przyjęta w rozstrzygnięciach organów administracji wydanych we wspomnianych wyżej innych sprawach, opartych na tym samym stanie faktycznym. Byłoby to sprzeczne z istotą funkcji sądownictwa administracyjnego, którym jest przecież kontrola legalności decyzji organów. Jak już wskazano wyżej, prawidłowa kwalifikacja prawna ustalonego w sprawie stanu faktycznego prowadzi do konkluzji, że doszło nie do składowania odpadów, ale do ich przetwarzania (w procesie odzysku), bez wymaganego zezwolenia. Wobec skarżącego powinny zatem zostać wyciągnięte inne konsekwencje prawne, wynikające z braku wymaganego pozwolenia na przetwarzanie odpadów – art. 194 ust. 4 u.o. Oczywiście sąd dostrzega problem, że prowadzone w sprawie wymierzenia skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie (odzysk) odpadów bez wymaganego zezwolenia zostało umorzone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 6 marca 2024 r., a decyzja ta nie została poddana kontroli sądowej. Rozstrzygnięcie organu nie może jednak determinować stanowiska sądu administracyjnego w sprawie prawidłowej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego ustalonego w rozpoznawanej sprawie, tym bardziej, że GIOŚ oparł się na kwalifikacji przyjętej przez Kolegium, wprost odwołując się do stanowiska wyrażonego w decyzji Kolegium z 2022 r. (wydanej w sprawie opłaty podwyższonej za korzystania ze środowiska, zob. wyżej), stwierdzając, że z uwagi na zasadę ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.), konieczna jest jednolita kwalifikacja prawna zdarzenia we wszystkich prowadzonych postępowaniach. Kwalifikacja ta jest w ocenie sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowa. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że zarówno zaskarżona decyzja Kolegium z 6 czerwca 2022 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Ryk z 14 marca 2022 r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy – poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o., prowadzącą do nieprawidłowego zastosowania art. 26 ust. 1 i 2 u.o., co skutkowało koniecznością uchylenia obydwu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. Ponadto, spełnione zostały przesłanki do zastosowania przez sąd art. 145 § 3 p.p.s.a. i do umorzenia postępowania administracyjnego (pkt II sentencji wyroku). Skoro prawidłowa kwalifikacja prawna ustalonego w sprawie stanu faktycznego prowadzi do konkluzji, że doszło nie do składowania odpadów, ale do ich przetwarzania (w procesie odzysku), bez wymaganego zezwolenia, nie było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 u.o., zmierzającego do nałożenia obowiązku usunięcia odpadów składowanych w miejscu do tego nieprzeznaczonym. O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (200 zł). Skarżący nie wykazał, aby poniósł inne koszty postępowania podlegające zwrotowi.