II SA/Lu 554/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. A. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. A. R. i M. Z. R. podaniem z dnia 21 kwietnia 2010 r. złożonym w Urzędzie Gminy K. wniosły o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 248/1 i 378 położonej w miejscowości K., gm. K. W toku postępowania zastrzeżenia odnośnie planowanej inwestycji wnieśli właściciele nieruchomości sąsiednich wskazując, że w Sądzie Rejonowym w Lublinie toczy się postępowanie o zasiedzenie służebności drogi koniecznej prowadzącej do ich nieruchomości, która to droga przebiega również przez działki wnioskodawczyń nr 248/1 i 378, a dokładnie przez obszar, na którym zaplanowano wykonanie przedmiotowej rozbudowy. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Wójt Gminy K., działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej zwanej ustawą o planowaniu, ustalił na rzecz wnioskodawczyń warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zostały spełnione łącznie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, tj.: - sąsiednie działki zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej rozbudowy; - teren ma dostęp do drogi publicznej - na warunkach dotychczasowych, z wykorzystaniem istniejącego dojazdu; - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia; - teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia rolnego na cele nierolne, działki bowiem zachowują klasyfikację użytku rolnego zabudowanego; - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Uznając bezpodstawność zastrzeżeń współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej z planowaną inwestycją organ pierwszej instancji podniósł, że ustalenia decyzji nie naruszają ich interesów prawnych. Załącznik graficzny do wniosku zawiera propozycję lokalizacji wnioskowanej rozbudowy budynku mieszkalnego, która podobnie jak inne elementy treści wniosku jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Odwołanie od tej decyzji wniosły J. B. i M. A. W. domagając się jej uchylenia. Odwołujące zwróciły między innymi uwagę, że działki nr 248/1 i 378 nie mają dostępu do drogi publicznej, co jest warunkiem ustalenia warunków zabudowy. Działki te od drogi publicznej oddzielają działki nr 240/3, 240/2, 236 i 249/1. Ponadto podniosły, że proponowana lokalizacja inwestycji zawęzi istniejący ciąg pieszo-jezdny i zablokuje dojście i dojazd do ich działek, czego następstwem będzie, że działki te nie będą miały dostępu do drogi publicznej, a tym samym stracą na wartości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania decyzją z dnia [...] maja 2011 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Motywując swoje rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie spełnienia wszystkich wymagań z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu. Jednocześnie organ wskazał, że za pozytywnym rozstrzygnięciem wniosku przemawia wynik analizy terenu sporządzonej zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniło, że na wynik rozstrzygnięcia sprawy nie mają wpływu argumenty dotyczące dostępu do drogi publicznej przez działki inne niż nieruchomość wnioskodawczyń, gdyż szerokość tego dostępu to parametr techniczno-budowlany, o czym rozstrzyga organ udzielający pozwolenia na budowę. Nadto organ z urzędu bada dostępność do drogi publicznej terenu inwestycji, nie zaś terenów sąsiednich. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. B. i M. A. W., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podtrzymały zarzuty zawarte w odwołaniu wskazując na niedopuszczalne uchybienia organu pierwszej instancji w zakresie dostępu do drogi publicznej działek objętych wnioskiem. Nadto podniosły, że proponowana konkretna lokalizacja inwestycji na kserokopii mapy załączonej do zawiadomienia o wszczęciu postępowania koliduje z utwardzoną drogą dojazdową ponieważ zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dojazd do działki nie może mieć szerokości mniejszej niż 5 m, a zatem zawęża ciąg pieszo-jezdny biorąc pod uwagę niedawno postawione ogrodzenie pomiędzy ich działkami, a działkami wnioskodawców, co będzie blokować dostęp do ich nieruchomości. Na zakończenie wskazały, że obecnie toczy się postępowanie sądowe o zasiedzenie służebności jedynej drogi dojazdowej do działek zabudowanych, która przebiega również przez działki wnioskodawców nr 248/1 i 378. Udzielając odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 5 września 2011 r. (sygn. akt II SA/Lu 554/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę J. B. z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2012 r. skarżąca M. A. W. ponownie zaakcentowała niespełnienie ustawowego wymogu dostępu do drogi publicznej, albowiem w jej ocenie zapis zawarty w decyzji organu pierwszej instancji "obsługa komunikacyjna: na warunkach dotychczasowych" niezgodny jest z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, co prowadzi do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak, też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Decyzje te zostały podjęte z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Rozpocząć należy od wskazania, że ustawodawca w art. 7 k.p.a. nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek ten uzupełnia art. 77 k.p.a., którego treść wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie ani organ pierwszej ani drugiej instancji rozpatrując żądanie strony nie wyjaśnił należycie okoliczności sprawy, czym naruszył przywołane przepisy postępowania. Kontrolowane decyzje naruszają także przepisy prawa materialnego, a to art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu. W niniejszej sprawie podstawą rozstrzygnięcia wniosku K. A. R. i M. Z. R. o ustalenie warunków zabudowy były przepisy ustawy o planowaniu. Jak słusznie wskazały rozstrzygające w sprawie organy przepis art. 61 ust. 1 tej ustawy enumeratywnie wymienia 5 warunków, które muszą być spełnione łącznie aby organ rozpoznający wniosek mógł go uwzględnić. Jednym z nich jest dostęp nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja do drogi publicznej. Warunek ten jest obligatoryjny i nie można go pominąć. Dostrzec tutaj trzeba (co organy całkowicie pominęły), że przez dostęp do drogi publicznej stanowiący odrębną wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 2 pozytywną przesłankę wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy rozumieć, stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu, bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Mając na uwadze treść tego przepisu Sąd uznał, że organy orzekające nie wyjaśniły należycie kwestii dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Twierdzenia organu, że działki nr 248/1 i 378 posiadają dostęp do drogi publicznej nie zostały oparte na jakichkolwiek ustaleniach, co czyni ocenę organu w tym zakresie całkowicie dowolną. Słusznie w tym zakresie podnosi skarżąca, że zwrot zawarty w decyzji organu pierwszej instancji "obsługa komunikacyjna na warunkach dotychczasowych, z wykorzystaniem istniejącego dojazdu" jest całkowicie niewystarczająca. Skarżący nie mają racji jedynie wskazując na parametry drogi dojazdowej do których to, co należy podkreślić, organ na etapie ustalania warunków zabudowy, nie może ustalać ani brać pod uwagę, a to wobec braku podstaw prawnych. Z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu nie wynika, aby pod pojęciem "przepisów odrębnych" można było rozumieć rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z zm.). Powyższe rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z jego § 2 ust. 1 stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Nie ma więc ono zastosowania w sprawie, której celem jest rozstrzygnięcie o ustaleniu warunków zabudowy terenu. Nawiązując zaś do samego zagadnienia dostępu nieruchomości do drogi publicznej podnieść należy, iż ustawodawca posługując się pojęciem dostępu do drogi publicznej wskazuje, iż należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej. Przy czym ustawodawca uznał, iż możliwy jest dwojakiego rodzaju pośredni dostęp do drogi publicznej: a) poprzez ustanowienie służebności drogowej, b) poprzez drogę wewnętrzną. Przy czym jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., II OSK 9/10). W niniejszej sprawie organy nie poczyniły żadnych ustaleń w tym zakresie przyjmując jedynie, że działki wnioskodawców mają zapewniony dostęp do drogi publicznej "na warunkach dotychczasowych". Organ nie wskazał zatem czy działki te mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, czy też ich obsługa komunikacyjna odbywa się za pośrednictwem drogi wewnętrznej lub na podstawie ustanowionej służebności drogowej. Tymczasem jak wynika z załącznika nr 1 i 2 do decyzji organu pierwszej instancji, przedmiotowy teren nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, gdyż nie przylega do tego typu drogi. Na powyższą okoliczność wskazywała również w toku całego postępowania skarżąca. W tym zakresie podnosiła, że działki objęte wnioskiem nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej ponieważ oddzielają je działki osób prywatnych, tj. działka nr 240/3 - własność M. B. i B. B., działka nr 240/2 - własność W. M. i D. P., działka nr 236 - własność J. i H. W. i działka nr 249/1 - własność K. B. W tych okolicznościach obowiązkiem organu było ustalenie charakteru dojazdu do przedmiotowych działek, tj. ustalenie czy dostęp ten jest dostępem w rozumieniu przepisu art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu. Samo nieformalne (nie uregulowane prawnie) posiadanie faktycznego dostępu do drogi publicznej nie jest wystarczające, nie odpowiada bowiem definicji dostępu do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu. Również inwestorzy nie przedstawili żadnych dokumentów świadczących o posiadaniu prawa przejazdu po działkach osób prywatnych, a nawet nie udzielili organom żadnych informacji na temat sposobu dojazdu do projektowanej zabudowy, wskazując lakonicznie, iż będzie on odbywał się na zasadach dotychczasowych Ustawodawca formułując wymóg dostępu do drogi publicznej już na etapie ustalania warunków zabudowy w omawiany sposób przeciwdziała sytuacji mogącej powstać już po wykonaniu planowanej inwestycji polegającej na odcięciu dojazdu do takiej działki przez właścicieli nieruchomości, przez które przebiega droga. W szczególności tego typu sytuacja może zaistnieć w stosunku do osób korzystających zwyczajowo z danej drogi od lat, co jak należy sądzić ma miejsce w niniejszej sprawie. Co prawda podmiot korzystający z drogi wewnętrznej bez podstawy prawnej nie jest pozbawiony ochrony prawnej, gdyż jest on w takiej sytuacji posiadaczem służebności (art. 352 § 1 k.c.), któremu przysługuje powództwo o ochronę posiadania (art. 344 § 1 k.c.). Jednakże zdaniem Sądu uregulowanie kwestii dostępu do drogi publicznej już na etapie ustalania warunków zabudowy jest niezbędne, gdyż wprost tego wymaga ustawa o planowaniu. W związku z tym inwestor obowiązany jest (jeśli tego dotychczas nie uczynił) do uregulowania prawa do korzystania z drogi. Najprościej jest to oczywiście uzyskać poprzez uzgodnienie z właścicielem drogi. Natomiast w sytuacji braku jego zgody przepisy prawa przewidują dwa sposoby, tj. zasiedzenie służebności (art. 292 k.c.) lub sądowe ustanowienie służebności drogi koniecznej (art. 145 § 1 k.c.). Dalsze rozważania w tym zakresie wykraczają jednak poza zakres niniejszego postępowania Dla porządku należy podnieść, iż przedmiotowe postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie ma żadnego wpływu na wynik postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym w przedmiocie zasiedzenia służebności drogi koniecznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Przepis ten ma taki skutek w odniesieniu do omawianej sytuacji, że w postępowaniu w przedmiocie wykonywania służebności, powoływanie się przez którąkolwiek ze stron stosunku cywilnoprawnego na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie będzie miało wpływu na przysługujące im prawa. Podobnie bez znaczenia jest kwestia zaproponowanej przez wnioskodawców lokalizacji przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego. Proponowana przez wnioskodawcę lokalizacja zamierzenia inwestycyjnego (zaznaczona na kopii mapy zasadniczej – zał. nr 3 do decyzji organu pierwszej instancji) nie jest bowiem w żaden sposób wiążąca dla organu, a nawet nie jest w ogóle wymagana. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ nie określa bowiem miejsca posadowienia planowanego obiektu, a jedynie wskazuje teren, na którym inwestycja może być realizowana poprzez naniesienie linii rozgraniczających teren inwestycji i warunki, jakie inwestor ma spełnić przy jej realizacji. Tym samym niedopuszczalne jest wyrysowanie na wytyczonym obszarze ABCDEF kształtu obiektu budowlanego w ramach planowanego zamierzenia inwestycyjnego i jego konkretnego usytuowania na terenie działki. Uchybienie to należy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy wyeliminować. Ukształtowanie obiektu budowlanego i przesądzenie o jego konkretnym usytuowaniu na obszarze działki z zasady należy do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, stosownie do przepisów Prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok NSA z dnia 25 października 1998 r., sygn. akt IV SA 472/97). Dopiero na etapie udzielania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, organ architektoniczno - budowlany jest obowiązany sprawdzić, czy przepisy techniczno - budowlane, będą pozwalały na realizację inwestycji w takim miejscu i kształcie. Niezasadne są zatem twierdzenia skarżącej, iż ustalenie warunków zabudowy na sąsiedniej działce spowoduje ograniczenia dostępu jej działek do drogi publicznej, gdyż decyzja nie wywołuje takich skutków prawnych. Jak już wskazano wyżej, żaden podmiot, odnosząc się do sytuacji prawnej danej nieruchomości, nie może powoływać się względem innych osób, organów administracji czy sądów na ustalenia decyzji o warunkach zabudowy, wywodzić z niej skutki prawnorzeczowe. Konkludując w niniejszej sprawie organy zaniechały poczynienia ustaleń faktycznych odnośnie dostępu działek inwestorów do drogi publicznej. Brak ten zmusza natomiast do konkluzji, że w sprawie projektowana rozbudowa nie spełnia wszystkich warunków pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu. Z tych względów, zaskarżona decyzja, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., i 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu, co miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt II wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy, zaś o kosztach postępowania (obejmujących wpis od skargi) na podstawie art. 200 tej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organu będzie rozstrzygnięcie - w pierwszej kolejności - kwestii dostępu objętych wnioskiem działek do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu. Dopiero ustalenie tych okoliczności pozwoli na wydanie decyzji zgodnej z obowiązującym porządkiem prawnym.