II SA/Lu 560/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] r., Zn. [...] Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej , działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta ; II. przyznaje [...] J. G. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. działając z upoważnienia Burmistrza Miasta K. decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił A. D. przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. Organ wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 28 lutego 2013r. ustalił, że A. D. ma 58 lat, posiada orzeczoną drugą grupę inwalidzką z ZUS z uwagi na ogólny stanu zdrowia na stałe, mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz chorującą na padaczkę córką. Źródłem utrzymania rodziny jest zasiłek rodzinny w kwocie 106 złotych, dodatek mieszkaniowy w kwocie 59,01 złotych (przyznanego na okres od 1 lutego do 31 lipca 2013 roku) oraz renta inwalidzka w kwocie 734,92 złotych. Łączny dochód rodziny wyniósł 899,93 złotych i nie przekroczył kryterium dochodowego kwalifikującego do otrzymania pomocy, które wynosiło 1368 złotych stosownie do art. 8 pkt 1 ust. 2, art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zaś powołane okoliczności kwalifikowały rodzinę do przyznania zasiłku w myśl art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Organ wskazując na art. 4 powołanej ustawy podniósł, że mąż strony nie współdziała w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, ponieważ pomimo skierowania do wykonywania prac społecznie użytecznych nie zgłosił się w tym celu do Powiatowego Urzędu Pracy i tym samym nie wykorzystał własnych uprawnień, i możliwości, rezygnując z uzyskania dodatkowego dochodu. W tej sytuacji organ podniósł, że art. 11 ust. 2 cyt. ustawy odnosi się do kwestii braku współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia w przedmiotowej sprawie. W odwołaniu od powyższej decyzji A. D. wskazała, że jej mąż cierpi na wiele chorób, w tym choroby serca i ma zaniki pamięci. Jego stan zdrowia był przyczyną niezgłoszenia się do wykonywania prac społecznie użytecznych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przyjął ustalenia organu za prawidłowe. Odnosząc się do odwołania, wskazał, że argumentacja, iż mąż wnioskodawczyni nie stawił się na wyznaczony przez MOPS dzień, z uwagi na swój stan zdrowia, nie może zostać uwzględniona. Zdaniem Kolegium większość beneficjentów pomocy społecznej to osoby cierpiące na wiele chorób, w tym choroby serca, co nie zwalnia ich (oraz ich rodzin do współdziałania), z obowiązku efektywnej współpracy z organem celem rozwiązania ich trudnej sytuacji życiowej w myśl art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Podkreślił ponadto, że w dniu 20 lutego 2013r. strona podpisała oświadczenie o zapoznaniu się z treścią tego przepisu wraz z jego objaśnieniem. Organ odwoławczy podsumowując podniósł, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że strona swoich uprawnień i możliwości nie wykorzystuje, lecz oczekuje całkowitego zaspakajania potrzeb swoich i swojej rodziny przez organy pomocy społecznej. W ocenie Kolegium udzielenie wnioskodawczyni wsparcia w zaistniałej sytuacji byłoby sprzeczne z celem ustawy o pomocy społecznej, nie motywowałoby do własnego działania i prowadziło do demoralizacji społeczeństwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. D. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 4 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu wskazała, że decyzja Kolegium jest bezpodstawna, gdyż jej mąż nie jest już zarejestrowany w PUP bez prawa do zasiłku, nadto nie jest alkoholikiem, a w decyzji powołano art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w którym mowa m.in. o leczeniu odwykowym. Skarżąca po raz kolejny powołała argument o miażdżycy i chorobie serca swojego męża, który z tego powodu ma zaniki pamięci. Okoliczność ta jej zdaniem mogła być przyczyną jego niezgłoszenia się na wyznaczony przez MOPS dzień. Do skargi dołączyła zaświadczenie lekarskie z dnia 29 maja 2013r. wystawione na osobę H. D. przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej i chorób wewnętrznych stwierdzające, iż jest on leczony z powodu miażdżycy i choroby niedokrwiennej serca. Następnie pismem z dnia 17 września 2013r. ustanowiony w ramach prawa pomocy – postanowieniem referendarza sądowego z dnia 18 lipca 2013r. – radca prawny J. G. działając w imieniu skarżącej poparła w całości skargę A. D. Ponadto zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, błędne ustalenie stanu faktycznego oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania niesłusznej decyzji. Faktem jest, że mąż skarżącej nie stawił się na umówiony dzień, niemniej jednak organy w żaden sposób nie wyjaśniły przyczyny niestawienia się do urzędu spełnienia przesłanek określonych w art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto pełnomocnik wskazała na naruszenie przez zaskarżoną decyzję prawa materialnego, które także miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ, że w stanie faktycznym sprawy zostały spełnione przesłanki określone w hipotezie tej normy, podczas gdy organ nie wyjaśnił całokształtu okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz w konsekwencji naruszył w ramach swego uznania zasadę swobodnej oceny dowodów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], którą utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta K. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. z dnia [...] w sprawie odmowy przyznania A. D. zasiłku okresowego. Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy ustala się w myśl ust. 2 tego przepisu: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie; 2) w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Tryb postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej uregulowany został w ustawie o pomocy społecznej. Wskazać jednak należy, iż w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do postępowania tego mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Działania organów administracyjnych w zakresie świadczeń z pomocy społecznej winny być, zatem zgodne nie tylko z przepisami ustawy, ale również powinny pozostawać w zgodzie z przepisami ogólnymi postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie podstawę odmowy przyznania zasiłku okresowego stanowił art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Z przytoczonego przepisu wynika jednoznacznie, że może on stanowić podstawę do odmowy przyznania pomocy. Jest to jednak możliwość fakultatywna i stąd też dla zastosowania tego przepisu nie bez znaczenia są okoliczności, w jakich następuje odmowa współdziałania. Co więcej obowiązek współdziałania powinien być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby ( por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 966/07; LEX nr 504751, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 360/07; LEX nr 460805). Ocenę istnienia lub nieistnienia przesłanek przyznania świadczenia należy oprzeć, zatem na podstawie materiału dowodowego, jaki w sprawie zebrano i jaki można było i należało zebrać. Samo stwierdzenie o braku współdziałania osoby z organem pomocy nie jest wystarczające do przesądzenia, że wobec takiej osoby zachodzi podstawa do odmowy przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego. Zauważyć należy także, iż z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. jednoznacznie wynika, że organy administracyjne są zobowiązane z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego w sprawie. Wskazane przepisy nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązek zachowania aktywności w trakcie całego prowadzonego postępowania. Od działań podjętych przez organy zależy, bowiem tak prawidłowość postępowania, dokonanych ustaleń, jak i prawidłowość rozstrzygnięcia. Powyższe uprawnia przyjęcie, że cały ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odmowy przyznania pomocy z przyczyn, o których stanowi art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej spoczywa na organie, który wykorzystując dozwolone przepisami środki dowodowe, winien zebrać materiał dowodowy pozwalający na dokonanie stosownych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Wspomnieć przy tym warto, iż odmawiając wiary określonym dowodom organ powinien najpierw dokonać wszechstronnego ich rozpatrzenia, a następnie wyjaśnić przyczyny dokonanej oceny. Należy wskazać, że pomimo, iż mąż skarżącej nie zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w celu wykonywania prac społecznie użytecznych, organ prowadzący postępowanie zobowiązany był dokonać wszechstronnych ustaleń w tym zakresie (tzn. wyjaśnić dlaczego nie stawił się we wskazanym terminie). Podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, pozwalających dokonać rzetelnych ustaleń, mieści się bowiem w dyspozycji art. 7 i art. 77 K.p.a. Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Niezbędnym więc było ustalenie w sposób jednoznaczny, czy zachowanie męża skarżącej w rzeczywistości wyczerpało ustawowe przesłanki wymienione w art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Analizując zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, nie można uznać, iż organ prowadzący postępowanie powziął wszelkie działania niezbędne do wyjaśnienia kwestii uznanych za sporne, istotnych z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Skoro organ stwierdził, że mąż skarżącej nie współdziała z organem i nie stawił się w dniu wskazanym w celu podjęcia prac społecznie użytecznych to powinien dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń, wykorzystując środki dowodowe przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a nie poprzestać jedynie na tej informacji. Za brak współdziałania z organem nie może być jednak uznana nieumiejętność nawet nie samej wnioskodawczyni, ale jej męża w poradzeniu sobie z trudną sytuacją życiową. Obowiązek współdziałania musi być interpretowany z uwzględnieniem zasad i celów pomocy społecznej, z dostosowaniem do konkretnej sytuacji i osoby, a także formy pomocy. W przedmiotowej sprawie organowi znanym było, że mąż skarżącej jest osobą chorą i wymaga systematycznego przyjmowania leków (zaświadczenie z dnia 4 lutego 2013r.). Wprawdzie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej wynika dla osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej, to jednak art. 11 ust. 2 ustawy wskazuje, że organ może odmówić przyznania świadczenia, jedynie w sytuacji, gdy strona wcale nie współpracuje, a takie zachowanie strony wynika bezspornie ze świadomej, celowej lub złośliwej odmowy współpracy, bądź z niechęci do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowo-bytowej. Takich ustaleń brak w aktach sprawy. Trzeba bowiem wskazać, że A. D. współpracowała z organami. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni postępowanie dowodowe w podanym wyżej zakresie i stosownie do poczynionych ustaleń oceni istnienie przesłanek z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wobec powyższego należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 w związku z § 14 ust. 2 pkt.1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r., poz. 490).