II SA/Lu 566/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (spr.) Sędzia, NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 13 października 2004 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały Rady Miasta w sprawie zmiany uchwały Rady dotyczącej szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta oddala skargę II SA/Lu 566/04 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miasta zmieniła uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta w ten sposób, że w § 5 uchwały nr 207 dodany został ustęp 6 w brzmieniu: "Jednostki wywozowe odbierające odpady komunalne od mieszkańców L. zobowiązane są do sortowania pozyskanej frakcji suchej oraz przekazywania do kompostowania odpadów roślinnych"( § 1 ust.2 uchwały nr[...]). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta w części obejmującej § 1 ust.2. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda podniósł, że wprowadzona uchwałą regulacja podjęta została bez podstawy prawnej, z przekroczeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art.4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten wymienia w sposób wyczerpujący katalog spraw, w których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania. Nałożony na podmioty odbierające odpady komunalne obowiązek sortowania odpadów wykracza poza materię określoną w przepisie art.4 pkt 1-6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W szczególności podstawy prawnej regulacji zawartej w uchwale nie może stanowić przepis art. 4 pkt 1 litera "a" powołanej ustawy. Na podstawie tego przepisu rada gminy może określić jedynie wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujące prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Wymagania te dotyczyć mogą tylko właścicieli nieruchomości. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zaskarżone zostało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez Prezydenta Miasta. W skardze zarzucono, że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżący podniósł, że uchwałą nr [...] gmina określiła wymogi czystościowo-porządkowe na terenach nieruchomości i na terenach służących do użytku publicznego, wprowadzając obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Zarządzeniem nr [...] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie miasta, Prezydent Miasta określił wymogi, jakie muszą spełniać przedsiębiorcy w celu właściwego wykonywania usług. Organ nadzorczy unieważnił jednak to zarządzenie w części dotyczącej wymogu dysponowania własną sortownią frakcji suchej odpadów komunalnych lub użytkowaną z innymi przedsiębiorcami, uzasadniając swoje stanowisko tym, że nakładanie obowiązków, nakazów lub zakazów jest dopuszczalne tylko w drodze aktów prawa miejscowego, na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Wobec powyższego podjęta została zakwestionowana przez Wojewodę uchwała nr [...]. Realizacja warunków określonych w tej uchwale oraz wskazanym zarządzeniu Prezydenta Miasta umożliwia pełną realizację nałożonych na gminę obowiązków w zakresie selektywnej zbiórki odpadów, jednocześnie zaś pozwala na utrzymanie cen za odbiór odpadów na poziomie roku 2003. Skarżący wnosi o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody . W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, odwołując się dodatkowo do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewoda zwrócił ponadto uwagę, że w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] r. nie wskazywał, iż materia uregulowana w kwestionowanym zarządzeniu może być przedmiotem uchwały określającej zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Stanowisko Wojewody, wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym jest prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela pogląd, że kwestionowana uchwała podjęta została bez podstawy prawnej. Uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art.87 ust.2 Konstytucji). Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D.Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta , Bydgoszcz – Kraków 2003, s.58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art.94 konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W doktrynie podkreśla się, że akty prawa miejscowego stanowione są na podstawie stosunkowo szeroko określonej klauzuli konstytucyjnej, umożliwiającej działanie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ale bez wyraźnego obowiązku "wykonywania ustaw", co sprawia, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń. Akty prawa miejscowego nie mogą być jednak autonomiczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Nie ulega też wątpliwości, że akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Wyjątkowo, gdy istnieje wyraźne upoważnienie ustawowe, akty prawa miejscowego mogą regulować poszczególne sprawy w sposób odmienny od przewidzianego w ustawach dla całego państwa (D. Dąbek, j.w., s.74). Cechą aktów prawa miejscowego jest to, że w hierarchii źródeł prawa miejscowego zajmują one pozycję zależną. Są one uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Treść art. 94 konstytucji wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc zatem w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art.40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz.1591 ze zmianami). Upoważnienie to musi być wyraźne , a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Przepis wyższego rzędu może bądź sam regulować treść danej materii, upoważniając organ samorządu terytorialnego do określenia samego tylko trybu wykonania tej regulacji, bądź też w określonym przedmiocie i określonych granicach może upoważniać organ samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania stosunków w ramach tego upoważnienia. Lokalne prawodawstwo, mimo stosunkowo dużej swobody nie ma jednak charakteru samoistnego. Tylko bowiem organy władzy ustawodawczej mogą samoistnie stanowić normy prawne powszechnie obowiązujące. Wszystkie inne organy, a więc i organy samorządu terytorialnego mogą je stanowić tylko z upoważnienia ustawy, muszą się legitymować wyraźnie udzielonym upoważnieniem, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (D. Dąbek, j.w., s.135). Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej – akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa (D. Dąbek, j.w., s.139). Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium. Możliwe jest także upoważnienie do zwalniania w drodze aktu normatywnego od obowiązków czy zakazów wprowadzonych ustawą, bądź też do wprowadzania dodatkowych zakazów. Przepisy obowiązującego prawa zawierają dużą liczbę upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego. Żaden przepis nie zawiera jednak upoważnienia do stanowienia przez organy gminy aktów nakładających na jednostki odbierające odpady komunalne od mieszkańców gminy obowiązek sortowania odpadów suchych i przekazywania do kompostowania odpadów roślinnych. Takiego upoważnienia nie zawiera przede wszystkim ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz.622 z późn. zmianami), na którą powołuje się skarżący. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące utrzymania czystości i porządku, a także warunki udzielania zezwoleń podmiotom świadczącym usługi w zakresie objętym regulacją ustawy (art.1 ust.1 ustawy). Przepis art.4 tej ustawy zawiera upoważnienie nakładające na radę gminy obowiązek ustalenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, 2) rodzaju urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, a także wymagań dotyczących ich rozmieszczania oraz utrzymywania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego, 4) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, 5) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, 6) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Jest to szczegółowe upoważnienie ustawowe określające materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Upoważnienie to nie daje radzie gminy prawa stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż wymienione w przytoczonym przepisie. Wskazane w pkt 1 "a" upoważnienie dotyczy wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości i tylko w takim zakresie może regulować także prowadzenie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych. Upoważnienie to nie daje zatem podstaw do regulowania w drodze uchwały gminy zasad postępowania jednostek odbierających odpady, w szczególności zaś do nakładania jakichkolwiek obowiązków na te podmioty. Uchwała rady gminy dotyczyć może tylko wymagań stawianych właścicielom nieruchomości w zakresie zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów. Do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego obowiązków jednostek odbierających odpady nie upoważniają też inne przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W szczególności nie zawiera takiego upoważnienia przepis art. 6 ust.2 ustawy, upoważniający radę gminy do ustalania górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi jednostek odbierających odpady, ani przepis art.6 ust.4, upoważniający radę do ustalenia niższych stawek, jeżeli odpady są zbierane i transportowane w sposób selektywny. Jak już wyżej była o tym mowa upoważnienie musi być wyraźne. Nie można zatem doszukiwać się takiego upoważnienia w przepisie art. 3 ust.2 pkt 6 omawianej ustawy, który stanowi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności organizują selektywną zbiórkę, segregację oraz magazynowanie odpadów komunalnych, w tym odpadów niebezpiecznych, przydatnych do odzysku oraz współdziałają z przedsiębiorcami podejmującymi działalność w zakresie gospodarowania tego rodzaju odpadami. Przepis ten określa jedynie zadania gminy, nie upoważnia jej natomiast do stanowienia aktów prawa miejscowego w celu realizacji tych zadań. Druga postać upoważnienia do stanowienia aktów prawa miejscowego to upoważnienie generalne, które daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, określając w sposób ogólny zakres regulacji lub warunki, jakie muszą być spełnione, lecz nie przesądza o treści norm, które mają zostać ustanowione. Upoważnienie generalne musi jednak zawierać określenie organu kompetentnego do wydania aktu oraz ogólne wskazanie materii będącej przedmiotem regulacji (D.Dąbek, j.w., s.146). Obowiązujące przepisy przewidują szereg upoważnień generalnych do stanowienia aktów prawa miejscowego. W rozpoznawanej sprawie rozważenia wymaga przede wszystkim przepis art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz.1591 ze zmianami), który zawiera upoważnienie do stanowienia przepisów ustrojowo-organizacyjnych w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (ustęp 2) oraz upoważnienie do wydawania przepisów porządkowych (ustęp 3). Upoważnienie do stanowienia przepisów ustrojowo-organizacyjnych, zawarte w art.40 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą uchwały rady gminy zobowiązującej jednostki wywozowe do segregacji odpadów. Uchwała taka wykracza bowiem poza materię ustrojowo-organizacyjną, określoną w powołanym przepisie. Również upoważnienie do wydawania aktów porządkowych, wynikające z art.40 ust.3 nie obejmuje unormowania zawartego w kwestionowanej uchwale. Przepis ten stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Rada gminy może więc wydawać przepisy porządkowe tylko wówczas, gdy żadne inne przepisy powszechnie obowiązujące danej materii nie regulują ani też nie zawierają upoważnień do jej uregulowania. Musi ponadto wystąpić stan zagrożenia życia, zdrowia, porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego oraz musi zachodzić niezbędność wydania przez radę gminy przepisów porządkowych dla odsunięcia zagrożenia wymienionych dóbr. Akty porządkowe normują sytuacje lokalne o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których brak regulacji w przepisach ogólnopaństwowych. Nie mogą one regulować tego, co zawarte jest już w ustawie, ani regulować danego zagadnienia w sposób odmienny. Przepisy porządkowe muszą mieć wyjątkowy charakter. Ich stanowienie powinno mieć miejsce w sytuacjach nie cierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji. Przepisy te mogą zawierać nakazy i zakazy określonego działania, zaniechania lub znoszenia, konieczna jest więc zawężająca interpretacja przesłanek ich stanowienia (D. Dąbek, j.w., s.175). Nie ulega wątpliwości, że kwestionowanej uchwały nie można uznać za akt prawa miejscowego o charakterze porządkowym, nie zostały bowiem spełnione przesłanki stanowienia przepisów porządkowych wskazane wyżej. W szczególności nie zachodziła przesłanka braku uregulowań w odrębnych ustawach i niezbędności wydania uchwały dla ochrony życia lub zdrowia obywateli albo zapewnienia porządku. Należy w tym momencie wskazać, że zasady gospodarowania odpadami reguluje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz.628 ze zmianami). Przepis art.10 tej ustawy stanowi, że odpady powinny być zbierane w sposób selektywny. Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów, wynikający z ustawy o odpadach nie może być powtarzany w aktach prawa miejscowego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacja lub uzupełnienie przez akty prawa miejscowego jest niezgodne z zasadami legislacji (por. D. Dąbek, j.w., s.169 i przytoczone tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Ustawa o odpadach nie zawiera ani upoważnienia szczegółowego, ani generalnego do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie obowiązków osób prowadzących zbiórkę odpadów. Nie jest zatem uzasadnione powoływanie się przez skarżącego na tę ustawę jako podstawę uchwały. Zakres selektywnej zbiórki odpadów, o której mowa w art.10 ustawy o odpadach, powinien być dookreślony w planach gospodarki odpadami. W przypadku odpadów komunalnych zakres ten może być także przedmiotem regulacji uchwały rady gminy na podstawie omówionego już przepisu art.4 pkt 1 "a" ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dotyczącego prowadzenia zbiórki odpadów na terenie nieruchomości. Przepis art.10 ustawy o odpadach powinien być także brany pod uwagę przez organy administracji wydające zezwolenia na prowadzenie zbiórki odpadów (por. M.Górski w: "Ustawa o odpadach. Komentarz" pod redakcją J.Jerzmańskiego, Wrocław 2002 r.). Nie ma natomiast żadnych podstaw, z braku wyraźnego upoważnienia, do wydawania w oparciu o ten przepis aktów prawa miejscowego, określających obowiązki jednostek odbierających odpady komunalne od mieszkańców gminy. Charakter aktów prawa miejscowego jako stanowionych w granicach i na podstawie ustaw przesądza też o tym, że nie mogą być samodzielną i wystarczającą podstawą tych aktów przepisy art.6 i 7 ustawy o samorządzie gminnym, określające zadania gminy, ani też przepis art. 18 ust. 2 pkt. 15 tej ustawy, powołany w zaskarżonej uchwale, określający kompetencje rady gminy do stanowienia w sprawach zastrzeżonych ustawami. Uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie narusza więc prawa. Bez znaczenia dla oceny ważności uchwały jest fakt stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] r., na które powołuje się skarżący. Okoliczność ta nie upoważniała Rady Miasta do podjęcia uchwały bez upoważnienia ustawowego. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.