II SA/Lu 567/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi I. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 27 maja 2024 r., znak: SKO.41/2103/LE/2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty Ryckiego z dnia 2 kwietnia 2024 r., znak: OŚ.6122.2.1.2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie na rzecz I. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 27 maja 2024 r. znak: SKO.41/2103/LE/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie (dalej jako: Kolegium) utrzymało w mocy, w wyniku rozpatrzenia zażalenia I. R. (dalej jako: skarżący), postanowienie Starosty Ryckiego (dalej jako Starosta) z dnia 2 kwietnia 2024 r. znak: OŚ.6122.2.1.2024 odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku o wydanie decyzji uznającej za zakończoną rekultywację gruntów poeksploatacyjnych złoża "C." 5 na działce nr [...] o pow. 1,7824 ha położonej w miejscowości C. w gminie R.. Sprawa zostało rozpoznania w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 18 marca 2024 r. I. R. wystąpił do Starosty Ryckiego o wydanie decyzji uznającej rekultywację poeksploatacyjnego złoża C. V. na działce nr [...] za zakończoną, wskazując jednocześnie, że cofną wniosek o ustalenie kierunku rekultywacji gruntu na wskazanej działce. Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2024 r. Starosta odmówił wszczęcia postępowania z powyższego wniosku. W uzasadnieniu wskazano, że strona wystąpiła wcześniej z wnioskiem o ustalenie kierunku rekultywacji. Postępowanie to zostało zawieszone ponieważ wobec skarżącego prowadzone są dwa postępowania dotyczące nielegalnego składowania odpadów na przedmiotowym gruncie – przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w L. oraz Burmistrza [...]. Do czasu zakończenia tych postępowań nie będzie prowadzone postępowanie o ustalenie kierunku rekultywacji. Zdaniem Starosty nie jest możliwe w świetle art. 61a § 1 k.p.a. prowadzenie postępowania o uznanie za zakończoną rekultywację gruntów poeksploatacyjnych do czasu zakończenia postępowania o ustalenie kierunku rekultywacji wszczętego na wniosek skarżącego z dnia 24 listopada 2022 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł I. R. zarzucają orzeczeniu naruszenie przepisów postępowanie poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy. Skarżący podniósł, że organ powinien ocenić, czy wobec wykonania przez niego prac na gruncie zasadne jest wydanie decyzji o zakończeniu rekultywacji. Zdaniem żalącego organ powinien merytorycznie rozpoznać jego wniosek. Po rozpatrzeniu środka zaskarżenia Kolegium postanowieniem z dnia 27 maja 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Starosty. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał przepisy ustawy z dnia 3 kutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej jako u.o.g.r.i.l.) odnoszące się do rekultywacji gruntów. Zdaniem Kolegium o zakończeniu rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych i leśnych można mówić jedynie w przypadku wydania przez właściwy organ i we właściwym trybie decyzji uznającej, że rekultywacja została zakończona. Aby do uznania takiego doszło, koniecznym jest uprzednie określenie kierunku i terminu rekultywacji, do których organ orzekający w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną będzie mógł się odnieść, dokonując stosownej oceny jej realizacji (realizacji rekultywacji zgodnie z wytyczonym kierunkiem). Jeżeli kierunek i termin wykonania rekultywacji nie zostały określone decyzją administracyjną, nie można uznać rekultywacji za zakończoną, mimo wykonania faktycznych działań rekultywacyjnych. Kolegium wyjaśniło, że w badanej sprawie strona wystąpiła o wydanie decyzji uznającej rekultywację za zakończoną, bez uprzedniego uzyskania decyzji o kierunku i terminie rekultywacji. Oznacza to, że nie został spełniony warunek konieczny do ukończenia procesu rekultywacji tj. pominięto etap określony art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy. W tym stanie rzeczy, organ administracji publicznej (starosta) nie mógł uruchomić postępowania, w toku którego mógłby ocenić czy rekultywacja została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z określonym wcześniej kierunkiem. Wydanie decyzji o uznaniu rekultywacji za zakończoną, z pominięciem etapu, o którym mowa w art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.i.l., obarczone byłoby istotna wadą prawną. Zasadną była zatem odmowa wszczęcia przez organ I instancji postępowania w przedmiocie uznania rekultywacji przedmiotowego gruntu za zakończoną. Z przedstawionej przez organ, jak i stronę, historii zdarzeń (zainicjowanych postępowań) wynika, iż wniosek o ustalenie kierunku rekultywacji przedmiotowego gruntu został przez stronę złożony i nadal jest procedowany, bądź po jego złożeniu został przez stronę cofnięty (kwestia to nie została wyjaśniona). Nie zmienia to jednak faktu, iż decyzja o kierunku i terminie wykonania rekultywacji nie została dotychczas wydana (okoliczność bezsporna), co stanowi przeszkodę w procedowaniu w sprawie uznania rekultywacji za zakończoną. Dodatkowo Kolegium podniosło, że obecnie toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie nakazania stronie usunięcie z przedmiotowej działki odpadów o kodzie 17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w kodzie 17 05 03, wykorzystanych do rekultywacji gruntu poeksploatacyjnego, uznając, że odpady są składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym (decyzja Burmistrza Miasta R. z dnia 17 stycznia 2024 r. znak [...]). Decyzja powyższa uchylona została przez tut Kolegium (decyzja z dnia 15 marca 2024 r. znak SKO.41/943/OD/2024), zaś sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia i nie została dotychczas zakończona. Postępowanie dotyczące nielegalnego składowania odpadów na przedmiotowej działce prowadzone jest również przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w L.. Skargę na postanowienie Kolegium w dniu 2 lipca 2024 r. wniósł I. R. żądając uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 138 §1 pkt. 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia pomimo istnienia przesłanek do jego uchylenia; 2. art. 61a k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w wyniku czego odmówiono merytorycznego rozpatrzenia wniosku o wydanie decyzji uznającej za zakończona rekultywację gruntów poeksploatacyjnych złoża "C. V." 3. art. 61a ust. 1 k.p.a. poprzez oczywiście bezzasadne zastosowanie procedury odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniosku złożonego przez stronę i to po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w znacznej mierze, dopuszczeniu dowodów w sprawie, przeprowadzeniu z własnej inicjatywy ustaleń faktycznych, przywołanie tych ustaleń i dowodów w treści uzasadnienia postanowienia, co winno skutkować wydaniem decyzji administracyjnej, lecz z pewnością nie odmową wszczęcia postępowania w sposób wynikający z treści zaskarżonego postanowienia; 4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i § 4 poprzez art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie na korzyść strony skarżącej wątpliwości pozostających co do treści normy prawnej ujętej w art. 22 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 20 ust. 4 u.o.g.r.i.l.; 5. art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokładnego zbadania sprawy i przeprowadzenia wystarczającego postępowania wyjaśniającego, 6. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.i.l. poprzez niezastosowanie. W uzasadnieniu przedstawiono stan sprawy oraz argumenty świadczące, zdaniem skarżącego o zasadności złożonej skargi. W odpowiedzi na skargę Kolegium potrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Zdaniem tut. Sądu wydane w sprawie postanowienia organów administracji obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu, który nakazywał ich uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz 135 p.p.s.a. Postanowienia te zapadły w związku z wnioskiem I. R. z dnia 18 marca 2024 r. o wydanie decyzji uznającej rekultywację za zakończoną na części działki nr [...] znajdującej się w miejscowości C., gmina R. o powierzchni 1,7824 ha po działalności górniczej. Organy obu instancji uznały, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie zakończenia procesu rekultywacji gruntu, jeżeli w sprawie nie została wydana decyzja o kierunku i terminie rekultywacji. Dla przypomnienia należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 4 pkt 18 u.o.g.r.i.l. ilekroć w ustawie jest mowa o: rekultywacji gruntów - rozumie się przez to nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 u.o.g.r.i.l. decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powołana powyżej definicja na pierwszy plan wysuwa cel rekultywacji, który powinien zostać osiągnięty, nie zaś działania które mają do tego celu doprowadzić. W świetle tej definicji o zakończeniu rekultywacji można mówić wówczas, gdy gruntom nadano lub przywrócono wartości użytkowe. Ocena, czy w konkretnym wypadku nastąpiła - czy też nie nastąpiła - rekultywacja gruntu, nie może być uzależniona od zakresu wykonanych robót rekultywacyjnych. Jedynym kryterium przy tej ocenie może być okoliczność, czy w wyniku odpowiednich zabiegów gruntu nadano lub przywrócono wartości użytkowe (zob. wyrok NSA z 17.11.2006 r., II OSK 1388/05, LEX nr 321531, wyrok NSA z 25.10.2018 r., II OSK 849/18, LEX nr 2590690). Na proces rekultywacji składają się więc różnego rodzaju czynności faktyczne oraz prawne, w tym wydawane decyzji administracyjne. Istotą, a zarazem celem całego procesu rekultywacji gruntów rolnych jest przywrócenie gruntom zdegradowanym lub zdewastowanym wartości użytkowej, czyli możliwości ponownego wykorzystania ich jako grunty rolne. Dla osiągniecia tego celu ustawodawca w powołanym akcie prawnym nie sprecyzował jednolitej procedury, a także sekwencji działań faktycznych i prawnych. Nie jest uzasadnione jednoznaczne stanowisko organów, że do wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną niezbędne jest wydanie uprzednio decyzji określającej kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Wymienione w art. 22 ust. 1 decyzje administracyjne nie wyznaczają bowiem koniecznej do zaistnienia sekwencji zdarzeń i koniecznych do wydania aktów administracyjnych. Mając na uwadze podstawowy cel rekultywacji wskazany powyżej sądy administracyjne wskazują, że w sytuacji przeprowadzonej faktycznie rekultywacji nie jest koniecznym wydanie decyzji o nałożeniu obowiązku na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1-3, organ może się ograniczyć do stwierdzenia zakończenia rekultywacji decyzją wydaną w oparciu o art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy. Aktualny w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2 października 1989 r., sygn. akt II SA 892-894/89 (dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), że brak decyzji o ustaleniu kierunku rekultywacji gruntów, zatwierdzeniu jej dokumentacji oraz ustaleniu terminu wykonania rekultywacji i zagospodarowania gruntów nie wyłącza dopuszczalności wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną, jeżeli w świetle materiału dowodowego sprawy nie ma wątpliwości, że faktycznie rekultywację przeprowadzono (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 3.11.2020 r., II SA/Bd 392/20, LEX nr 3093892). Zdaniem tut. Sądu właściwa interpretacja przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnym dotyczących rekultywacji gruntów powinna na pierwszym planie stawiać cel rekultywacji – przywrócenie gruntom rolnym ich walorów użytkowych. Przy przyjęciu takiego sposobu wykładni za prawidłowe należy uznać powołane powyżej tezy z orzecznictwa, że aby wydać decyzję o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną nie jest konieczne wydanie na wcześniejszym etapie decyzji określającej kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów. Wniosek ten nakazuje zaś przyjęcie, że odmowa wszczęcia postępowania na żądanie skarżącego z dnia 18 marca 2024 r. była błędna. Starosta w sentencji postanowienia wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie dokonywana jest z uwagi na toczące się postępowanie o ustaleniu kierunku rekultywacji. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji Kolegium potwierdziło stanowisko zawarte w tym akcie. Zdaniem Sądu istotne jest również, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżący cofnął wniosek z dnia 22 listopada 2022 r. o ustalenie kierunku rekultywacji gruntów poeksploatacyjnych złoża C. V.. Nawet jeżeli organy nie dysponowały pismem skarżącego z dnia 15 marca 2024 r., w którym strona wycofała wniosek z dnia 22 listopada 2022 r., to samo pismo skarżącego z dnia 18 marca 2024 r., w którym stwierdził, że wycofał wniosek mogło być uznane za formalne cofnięcie wniosku. Ponadto jeżeli organy miały wątpliwości w tym zakresie, to powinny zwrócić się do strony o stosowne wyjaśnienia. Dodatkowo należy wskazać, że prowadzone postępowania przez inne organy, na co powołuje się Kolegium, w przedmiocie nakazania skarżącemu usunięcia z przedmiotowej działki odpadów nie uzasadniają odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem tut. Sądu fakty nie wydania decyzji określającej kierunek i termin wykonania rekultywacji, o której mowa w art. 22 ust. 1 pkt 3 u.o.g.r.i.l., a także okoliczność prowadzenia postępowań przez Burmistrza Miasta R. oraz Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska odnoszących się do usunięcia odpadów, nie stanowią uzasadnionej przyczyny, która uniemożliwia prowadzenie postępowania na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.i.l. Jak wskazano powyżej, dla wydania decyzji o uznaniu rekultywacji gruntów za zakończoną nie jest konieczne wydawanie decyzji o ustaleniu kierunku i terminu wykonania rekultywacji gruntów. Natomiast wpływ postępowania dotyczącego usunięcia z przedmiotowej działki skarżącego odpadów może stanowić jedynie podstawę do zawiedzenia postępowania administracyjnego – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – a nie do odmowy wszczęcia postępowania. Podsumowując należy podnieść, że wydane w sprawie postanowienia są niezgodne z art. 61a § 1 k.p.a. i wydane zostały w oparciu o błędną wykładnię art. 4 pkt 18 w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.g.r.i.l. Wskazane uchybienia nakazują uchylenie obu wydanych w sprawie aktów. Ponowie rozpatrując sprawę organy powinny przeprowadzić postępowanie zgodnie z oceną prawną i wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu niniejszego wyroku, którymi stosownie do art. 153 p.p.s.a. są związane. Sąd nie przesądził, że w sprawie konieczne jest pozytywne rozpatrzenie wniosku skarżącego z dnia 18 marca 2024 r., jednakże dla oceny, czy zakończono proces rekultywacji właściwe jest wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 4 u.o.g.r.i.l. Organy powinny ocenić, czy dokonane przez skarżącego czynności na gruncie rzeczywiście realizują przesłanki zakończenia rekultywacji gruntów. Natomiast, jeżeli powoływane w orzeczeniu Kolegium postępowania dotyczące usunięciu odpadów z działki nr [...] należącej do skarżącego wypełniają przesłanki nakazujące obligatoryjne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., to po wszczęciu niniejszego postępowania konieczne będzie jego zawieszenie. Decyzje procesowe w tym zakresie należą jednak do organów administracji. Z uwagi na powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. postanowiono w pkt II. sentencji wyroku. Zasądzone koszty postępowania obejmują uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł. Sąd wyjaśnia, że postanowieniem z dnia 11 grudnia 2024 r. sprostował oczywistą omyłkę pisarską w punkcie II sentencji wyroku w zakresie kwoty zwrotu kosztów postępowania.