II SA/Lu 568/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta D. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego na częściowe pokrycie kosztu utrzymania mieszkania w kwocie [...]zł w miesiącu maju 2015 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. organ I instancji przyznał E. M. specjalny zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztu utrzymania mieszkania w kwocie [...]zł, w miesiącu maju 2015 r. W uzasadnieniu wskazano, że dochód strony wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, tj. [...] zł. Mając na uwadze trudną sytuację zdrowotną i finansową organ uznał, że należy przyznać stronie przedmiotowe świadczenie. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła E. M., podnosząc, że jest osobą niepełnosprawną i w związku z tym nie jest w stanie podjąć pracy. Ponadto wskazała, że niski dochód nie pozwala jej funkcjonować, a przyznane świadczenia nie wystarczą na pokrycie opłat za mieszkanie, wykupienie leków oraz odpowiedniej żywności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie wskazało, że z brzmienia art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że świadczenia z pomocy społecznej przysługują osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...]zł. Natomiast w świetle art. 41 pkt 1 cytowanej ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Specjalny zasiłek celowy przysługuje jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny oraz orzecznictwa specjalny zasiłek celowy może być przyznany jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych, szczególnie uzasadnionych. Szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Zawężenie możliwości przyznawania specjalnego zasiłku celowego do przypadków o szczególnym charakterze wiąże się z faktem, że ustawodawca nie uzależnił przyznania tego świadczenia od kryterium dochodowego, jak to ma miejsce w przypadku zwykłych zasiłków celowych, uregulowanych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Konsekwencją powyższego było zaś oparcie przyznania świadczenia na uznaniu administracyjnym. Organ odwoławczy wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. wynika, iż na dochód strony składa się zasiłek stały w wysokości [...] zł oraz zasiłek okresowy w kwocie [...]zł (na okres od [...] kwietnia 2015 r. do [...] czerwca 2015 r.). Z brzmienia art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z akt sprawy wynika, że organ pomocy społecznej nie pozostaje w bezczynności w udzielaniu pomocy stronie. E. M. otrzymała w miesiącu kwietniu 2015 r. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od dnia [...] kwietnia 2015 r. do [...] czerwca 2015 r. Zdaniem Kolegium decyzja organu I instancji, na podstawie której przyznano stronie specjalny zasiłek celowy z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztu utrzymania mieszkania mieści się w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego i w związku z tym jest zgodna z prawem. Organ odwoławczy wskazał, że nie przeczy trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej strony, jednakże strona ma źródło dochodu w postaci zasiłku stałego oraz posiada mieszkanie zapewniające jej schronienie. Posiada mieszkanie własnościowe, na które składają się 3 pokoje. Koszty utrzymania tego mieszkania byłby zdecydowanie mniejsze gdyby strona, nie czekając na zamianę mieszkania, wynajmowała wolne pokoje. Ponadto z wywiadu środowiskowego wynika, że strona ma córki, które w pierwszej kolejności zobowiązane są do niesienia pomocy chorej matce. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że w zakresie działań oraz wysokości przyznawanych świadczeń należy zwrócić uwagę, że organ I instancji nie pozostaje bezczynny wobec składanych przez stronę żądań. Odmienną kwestię stanowi kwota przyznanego świadczenia. Organy pomocy społecznej zobowiązane są do przyznawania świadczeń wielu osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej i w związku z tym zasadniczo nie jest możliwe przyznawanie świadczeń w kwocie o jaką wnioskuje strona. Nawet jeśli środki pieniężne pochodzą z programów rządowych organy pomocy społecznej również otrzymują określoną ich wysokość i na tej podstawie zobowiązane są do przyznawania świadczeń. Organy pomocy społecznej zobowiązane są wspierania osób, które tej pomocy potrzebują, ale należy mieć na uwadze istotę i ogólne cele pomocy społecznej. Kryteria przyznawanych świadczeń wynikają z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (tj. m.in. ustawa z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej) i w związku z tym organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej jest nimi związany. W. przyznawanych zasiłków uzależniona jest także od posiadanych przez organ środków i odpowiedniego nimi gospodarowania. Stąd nawet jeżeli kwota przyznanego świadczenia nie w pełni satysfakcjonuje stronę to również należy mieć na uwadze również możliwości finansowe organu udzielającego pomocy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że uznanie administracyjne dotyczy również prawa organu do ustalenia hierarchii potrzeb zgłaszanych przez strony, stąd w skali globalnej osób ubiegających się o przyznanie świadczeń organ zobowiązany jest do zaspokajania potrzeb tych najbardziej elementarnych (np. wyrok NSA z dnia [...] czerwca 2007, sygn. akt. I OSK 1464/06). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło że niniejsza decyzja nie uniemożliwia stronie występowania z kolejnymi wnioskami o udzielenie pomocy społecznej, a organ I instancji nie pozostaje w bezczynności przy załatwianiu wniosków strony w przedmiocie udzielenia pomocy. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ I instancji w swoim działaniu musi brać pod uwagę potrzeby wszystkich osób korzystających i oczekujących na pomoc, a przede wszystkim tych, których dochody nie przekraczają ustawowego kryterium. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. M., zarzucając organowi odwoławczemu m.in. : - nierozpoznanie i niewyjaśnienie sprawy co do istoty ponieważ wnosiła o minimum socjalne, a nie o zasiłek celowy; - naruszenie prawa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa, godzących w zdrowotny i bytowy interes skarżącej. Zdaniem skarżącej postępowanie organu było niehumanitarne ponieważ skarżąca od czerwca pozbawiona jest energii elektrycznej. Podkreśliła, że do dochodu nie wlicza się pomocy materialnej mającej charakter socjalny, w związku z tym jest ona osobą bez dochodu i tak należy rozpatrywać jej wnioski. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie skarżąca wskazała, że oczekuje przyznania świadczenia w wysokości jednego tysiąca złotych miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia [...] marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.), dalej jako "u.p.s." Celem pomocy społecznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s., jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin oraz umożliwianie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc społeczna powinna w miarę możliwości doprowadzić do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Z przepisu tego wynika ograniczenie zakresu działania organów pomocy społecznej, gdyż mają one jedynie pomagać w działaniu osób zmierzających do poprawy swej sytuacji życiowej, a nie gwarantować źródła utrzymania (art. 3 ust. 2 u.p.s.). Podkreślić też trzeba, że w myśl art. 3 ust. 4 u.p.s. potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. W myśl art. 36 pkt 1 lit. "c" u.p.s. świadczeniami z pomocy społecznej są m.in. świadczenia pieniężne w postaci zasiłku celowego i specjalnego zasiłku celowego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W przypadku osoby samotnie gospodarującej, a taką - co pozostaje poza sporem - jest skarżąca, przyznanie powyższego świadczenia uwarunkowane jest zachowaniem kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., które w dniu orzekania przez organy obu instancji wynosiło [...] zł. W ocenie sądu organy administracji prawidłowo ustaliły, iż dochód skarżącej - jakkolwiek nieznacznie - to jednak przekracza powyższe kryterium, wynosząc [...] zł. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie zachodziły bowiem podstawy, by do jej dochody nie zaliczać wypłacanego jej zasiłku stałego w kwocie [...]zł oraz zasiłku okresowego w kwocie [...]zł, przyznanego na okres od [...] kwietnia 2015 r. do [...] czerwca 2015 r. Art. 8 ust. 3 u.p.s. stanowi bowiem, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. Zgodnie zaś z ust. 4 tego artykułu do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jedynie: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia [...] marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693); 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Powyższy katalog nie zawiera świadczeń w postaci zasiłku stałego lub zasiłku okresowego, co oznacza, że świadczenia tego rodzaju - pomimo, że pochodzą ze źródeł pomocy społecznej - podlegają zaliczeniu do dochodu ustalanego w oparciu o przepisy u.p.s. Wliczeniu do dochodu skarżącej nie podlegał zaś jedynie - zgodnie z pkt 2 powyższego przepisu - przyznany jej w miesiącu kwietniu 2015 r. zasiłek celowy na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...]zł miesięcznie na okres od dnia [...] kwietnia 2015 r. do [...] czerwca 2015 r., co też organy prawidłowo uwzględniły w swych ustaleniach. W związku z powyższym należy uznać, że organy administracji zasadnie, już na etapie subsumpcji, przyjęły jako podstawę orzekania w niniejszej sprawie przepis art. 41 u.p.s. Zgodnie z tym unormowaniem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (pkt 1), ewentualnie zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową (pkt 2). Rozstrzygnięcie w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego zależy od uznania organu, który nie będąc związany ścisłymi kryteriami przyznania tego świadczenia ustala, czy w danej sprawie ma miejsce szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 u.p.s. Uznaniu organu pomocy społecznej pozostawione jest przy tym również określenie wysokości tego świadczenia. Sądowa kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się natomiast do oceny prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie wymogi te zostały spełnione. Organy poczyniły rzetelne ustalenia co do sytuacji bytowej E. M., które znajdują oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym w treści zawartego w aktach sprawy protokołu wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 2015 r. i zostały prawidłowo ocenione w kontekście uzasadnienia wysokości przyznanej pomocy. Jakkolwiek z ustaleń tych wynika, że sytuacja materialna skarżącej jest obiektywnie trudna i może być uznana za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 41 u.p.s., to jednak słusznie również zauważono, że skarżąca posiada stały dochód w postaci zasiłku stałego oraz okresowego, a także ma zapewnione schronienie, albowiem jest właścicielką 3-pokojowego mieszkania własnościowego, które zamieszkuje samotnie. Nie sposób przy tym nie zgodzić się z twierdzeniem organu odwoławczego, iż skarżąca mogłaby czerpać dodatkowy dochód z najmu choćby jednego z pokoi w swym mieszkaniu i w ten sposób przynajmniej częściowo polepszyć swoją sytuację materialną, a także zredukować ponoszone jak dotąd samodzielnie koszty utrzymania mieszkania. Wysokość przyznanego skarżącej świadczenia znajduje uzasadnienie również w tym, iż skarżąca nie jest pozostawiona bez wsparcia ze strony Ośrodka Pomocy Społecznej w D., lecz przeciwnie, z pomocy tego Ośrodka korzysta regularnie (nie tylko w formie składających się na dochód skarżącej zasiłku stałego i zasiłku okresowego, lecz również w formie zasiłku celowego na dożywianie). W kontekście wysokości przyznanego specjalnego zasiłku celowego zasadnie zwrócono także uwagę na ograniczenia wynikające z wielkości środków, którymi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej, zobowiązany do udzielenia pomocy wszystkim potrzebującym. Rozważenie przywołanych okoliczności powoduje, że nie sposób przypisać ustalonej kwocie świadczenia cech dowolności, choć oczywistym jest, że kwota ta nie zaspokaja w całości potrzeb strony. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że w świetle przepisów u.p.s. pomoc społeczna ma charakter subsydiarny. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączenia się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Z kolei zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2008 r., I OSK 887/07, LEX nr 499747). Podsumowując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcia ta zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w toku którego organy nie naruszyły zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Uzasadnienia kontrolowanych decyzji spełniają także wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się końcowo do argumentów skargi stwierdzić należy, że wniosek skarżącej jednoznacznie wskazywał, iż domaga się ona przyznania pomocy finansowej na określony cel, w tym wypadku na pokrycie kosztów utrzymania mieszkania. Pomimo zatem, że żądane świadczenie zostało przez wnioskodawczynię określone jako "minimum socjalne", zasadnie przedmiotowy wniosek został przez organy rozpatrzony w oparciu o przepisy art. 39 i art. 41 u.p.s., jako wniosek o zasiłek celowy. Przepisy u.p.s. nie przywidują bwoiem świadczenia w formie "minimum socjalnego", którego wysokość miałaby charakter stały i wynosiła - niezależnie od uznania organu pomocy społecznej - [...] zł miesięcznie. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.