II SA/Lu 571/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania R. Z. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza F., znak: [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad Z. Z.. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Wnioskiem złożonym w dniu 19 czerwca 2019 r. R. Z. wystąpił do Burmistrza F. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną Z. Z.. Do wniosku dołączył orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia 11 czerwca 2019r. znak: [...] [...] zaliczające Z. Z. do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 15 maja 2019 r. do dnia 30 czerwca 2020 r. wraz ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Decyzją z dnia 28 czerwca 2019 r. znak: [...], Burmistrz F. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji przywołał brzmienie przepisów art. 17 ust. 1 i 1a oraz art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że w trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, iż Z. Z. od dnia 29 kwietnia 2019 r., po przebytym udarze, przebywa w szpitalu, a ponadto nie spełnia warunków o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy. R. Z. złożył odwołanie od ww. decyzji, wskazując że decyzja jest dla niego krzywdząca, gdyż codziennie jeździ do szpitala, a ponadto opiekuje się 83 letnią teściową. Po rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, z późn. zm.), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a). Zgodnie art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ odwoławczy wskazał, że z powyższych przepisów wynika, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, to jest niepodejmowanie lub rezygnacja z wykonywanej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Rezygnacja musi być uzasadniona koniecznością sprawowania opieki, gdyż, jak stanowi przepis, rezygnacja następuje w tym celu. Obowiązek o charakterze alimentacyjnym wobec współmałżonka, w tym sprawowania opieki nad nim, może być realizowany w różnych formach. Zakres opieki wyznaczany jest przez potrzeby osoby niepełnosprawnej, a opieka nie musi być sprawowana osobiście. Świadczenie pielęgnacyjne jest odpowiedzią systemu opieki społecznej na skrajne sytuacje życiowe osób, kiedy to zmuszone są one do sprawowania stałej, osobistej, ciągłej opieki nad członkiem rodziny, która nie byłaby możliwa w warunkach wykonywania pracy zarobkowej. Świadczenie ma rekompensować stratę finansową, jaką poniesie osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia z powyższych przyczyn. Kwota świadczenia pielęgnacyjnego przewyższa kilkukrotnie kwoty innych świadczeń rodzinnych i jest waloryzowana, dlatego nie może być żadnych wątpliwości co do istnienia podstaw do jego przyznania. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do przyznania świadczenia w sytuacji, gdy pomimo spełnienia formalnych kryteriów, opieka nad osobą niepełnosprawną nie jest sprawowana lub też zakres niezbędnej opieki nad osobą niepełnosprawną nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt sprawy, w tym z ustaleń przeprowadzonego w dniu 25 czerwca 2019 r. wywiadu środowiskowego, wynika, że Z. Z., po przebytym udarze, który był okolicznością uzasadniającą uznanie jej za niepełnosprawną w stopniu znacznym, przebywa w Szpitalu J. P. II w Z., w tym ostatnio na oddziale rehabilitacyjnym. Zdaniem organu odwoławczego z faktem przebywania w szpitalu wiąże się przejęcie przez szpital opieki nad osobą w nim umieszczoną. Okoliczność podnoszona przez skarżącego, że codziennie jeździ do żony i ją karmi, nie stanowi w ocenie organu odwoławczego takiego obciążenia, aby z jego realizacją wiązała się konieczność rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, Z. Z. ma troje dorosłych dzieci, które z racji ciążącego na nich obowiązku alimentacyjnego, są zobowiązane do udzielania rodzicom niezbędnej pomocy. Dzieci, w przeciwieństwie do skarżącego, obciąża także obowiązek alimentacyjny względem matki Z. Z., to jest ich babki. Zdaniem organu odwoławczego opieka udzielana przez rodzinę i związana z nią organizacja codziennych wizyt w szpitalu jest możliwa bez konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Zakres osobistej opieki sprawowanej aktualnie przez R. Z. nad żoną, z uwzględnieniem realnych potrzeb niepełnosprawnej, które w znacznym zakresie zaspokaja szpital, wskazuje, że opieka nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie organu odwoławczego brak jest więc w realiach niniejszej sprawy związku pomiędzy deklarowaną przez skarżącego rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym i niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki, o którym stanowi przepis art. 17 ust. 1 ustawy. W tych okolicznościach odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uzasadniona. Organ pierwszej instancji odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego także z powodu niespełnienia przez osobę niepełnosprawną kryteriów określonych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest kryterium momentu powstania niepełnosprawności. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. w sprawie sygn. akt K 38/13 stwierdził, iż przepis art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jak jednolicie wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie jest dopuszczalne (tak. m.in. wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2407/16). W odniesieniu więc do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność powstała później, czyli po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka negatywna przysługiwania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jako niekonstytucyjna, nie znajduje zastosowania. Wobec tego - jak wskazuje jednolicie orzecznictwo - w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium (tak. m. in. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017r. sygn. akt I OSK 2920/16 i z dnia 21 lutego 2018r. sygn. akt I OSK 2758/17). Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji wadliwie zastosował przepis art. 17 ust. 1b ustawy, oceniając sprawę z uwzględnieniem kryterium zawartego w niezgodnej z Konstytucją części tego przepisu. Organ jednak prawidłowo ustalił, co potwierdziło postępowanie odwoławcze, iż w realiach niniejszej sprawy nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1 ustawy, to jest warunek sprawowania opieki, która wymaga rezygnacji z pracy zarobkowej. Warunek ten może zostać spełniony po powrocie Z. Z. do domu, w przypadku sprawowania nad nią przez skarżącego stałej, osobistej i ciągłej opieki, wymagającej rezygnacji z pracy zarobkowej. Skarżący może więc wystąpić z ponownym wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Aktualnie, z opisanych wyżej przyczyn, świadczenie nie może zostać przyznane. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. Z., podnosząc, że decyzja jest dla niego krzywdząca. Podniósł, że żona od 19 lipca 2019 r. jest już w domu i skarżący sprawuje nad nią opiekę, ponadto nie ma możliwości pracować zawodowo. Do skargi dołączył kartę informacyjną z Samodzielnego Publicznego Szpitala Wojewódzkiego im. P. J. P. II w Z. dotyczącą Z. Z.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie. Sąd uwzględnił skargę z także powodów w niej niewyrażonych, mając na uwadze art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który zobowiązuje Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane w skardze. W pierwszej kolejności wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Realizując tą zasadę, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji, a zatem jest dwukrotnie rozpoznawana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego. Konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było uznanie przez organ pierwszej instancji, że Z. Z. od dnia 29 kwietnia 2019 r., po przebytym udarze, przebywa w szpitalu, a więc z faktem przebywania w szpitalu wiąże się przejęcie przez szpital opieki nad osobą w nim umieszczoną, a opieki tej nie sprawuje osobiście mąż R. Z.. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy przyjął stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji. Tymczasem z akt sprawy wynika, że Z. Z. w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy przybywała już w domu bowiem zakończyła hospitalizację w dniu 19 lipca 2019 r., a organ odwoławczy wydał decyzję w dniu 19 sierpnia 2019 r., czyli miesiąc później. Rozpatrując odwołanie, organ odwoławczy posiadając wiedzę, że Z. Z. po przebytym udarze przybywa w szpitalu od 29 kwietnia 2019 r., czyli w dacie wydawania decyzji przez blisko 4 miesiące, na podstawie logicznego wnioskowania opartego o doświadczenie życiowe winien powziąć wątpliwości czy Z. Z. nadal jest hospitalizowana i w konsekwencji przeprowadzić w tym zakresie postępowanie dowodowe uzyskując od odwołującego informację, gdzie aktualnie przybywa jego małżonka, jeszcze w szpitalu, czy już w domu. Informacja ta była istotna z punktu widzenia spełnienia jednej z przesłanek do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy posiadając informację, że Z. Z. od 19 sierpnia 2019 r. przebywa w domu, rozpozna ponownie wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, sprawdzając, czy spełnione są pozostałe ustawowe przesłanki. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.