II SA/Lu 572/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Asesor WSA Wojciech Kręcisz, - sprawozadwca, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2005 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) w związku z art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zmianami), art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zmianami) oraz art. 8 ust. 1 w związku z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2000 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz. 593 ze zmianami) po rozpatrzeniu odwołania I. M. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] o przyznaniu zasiłku okresowego na cele bytowe w wysokości 121,64 zł miesięcznie, od 1 stycznia 2005 r. do dnia 30 kwietnia 2005 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skład orzekający SKO wskazał, iż I. M. wystąpił do organu pomocy społecznej o przyznanie mu zasiłku okresowego w wysokości umożliwiającej bytowanie w warunkach odpowiadających godności człowieka motywując wniosek tym, że znajduje się w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej między innymi bezrobociem. W związku z tym wystąpieniem, organ I instancji przyznał wnioskodawcy zasiłek okresowy na okres czterech miesięcy w wysokości 121,64 zł miesięcznie z przeznaczeniem na cele bytowe. Organ I instancji wskazał w tym względzie, że dochód samotnie gospodarującego wnioskodawcy w postaci dodatku mieszkaniowego w kwocie 55,55 zł jest niższy od kryterium ustawowego 461 zł, a ponadto, że występuje przesłanka bezrobocia. Podniesiono również, iż świadczenie przyznane zostało w minimalnej wysokości określonej w ustawie o pomocy społecznej, tj. zgodnie z art. 147 ust. 2 pkt 1, tj. 30 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a posiadanym dochodem, czyli 121,64 zł. Ustalając wysokość świadczenia uwzględniono to, iż wnioskodawca jest osobą zaradną, zbiera surowce wtórne, otrzymuje pomoc od rodziny, zbiera płody rolne z własnej działki. W tym względzie wskazano również, iż od początku marca otrzyma on wyrównanie zasiłku okresowego za miesiąc październik, listopad, grudzień 2004 r. w łącznej kwocie 276,60 zł. Wskazano także, iż pomoc przyznana została do końca kwietnia 2005 r., ponieważ jest to trudny okres zimowy, a w okresie wiosennym i letnim wnioskodawca sam powinien pozyskać środki na swoje utrzymanie. Ponadto wskazano również, iż wszystkim osobom samotnie gospodarującym na terenie miasta, a ubiegającym się o zasiłek okresowy, przyznawany jest on w minimalnej wysokości. Kwestionując tę decyzję, I. M. w swoim odwołaniu podnosił, iż wydana ona została na podstawie fałszywych przesłanek oraz błędnej oceny faktów i okoliczności, a ponadto bez uwzględnienia okoliczności sprawy, o czym świadczy to, iż zasiłki okresowe organ pomocy społecznej przyznaje wszystkich potrzebującym w tej samej wysokości. Niezależnie od tego podnosił on, iż niesłusznie do jego dochodu wliczono dodatek mieszkaniowy, ponieważ ustawa o dodatkach mieszkaniowych stanowi, że dodatku nie wlicza się do dochodu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego, rozpatrując odwołanie I. M. wskazał, iż brak jest podstaw, aby je uwzględnić. Jak wskazano, w toku postępowania odwoławczego skład orzekający SKO kierował się przesłankami wynikającymi z zasad ogólnych ustawy o pomocy społecznej oraz treścią przepisu art. 8 ust. 1 tej ustawy. Podniesiono, iż zgodnie z ustawą o pomocy społecznej prawo do zasiłku pieniężnego przysługuje tym osobom, których dochód jest niższy od kryteriów dochodowych i które jednocześnie spełniają jeden z warunków wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy. Podniesiono przy tym, iż przywołane zasady oraz przepis art. 8 ust. 1 ustawy stanowią dyrektywy ogólne w stosunku do poszczególnych zasiłków okresowego i celowego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 38 ustawy o pomocy społecznej przyznanie zasiłku okresowego uzależnione jest od wystąpienia jednej z przesłanek przykładowo wymienionych w tym przepisie oraz od spełnienia ustawowego kryterium dochodowego. Przepis ten wymienia przykładowo okoliczności uzasadniające przyznanie tego zasiłku. Oznacza to, iż organ I instancji obowiązany jest do ustalenia w postępowaniu wyjaśniającym, czy faktycznie występują przesłanki do udzielenia pomocy w formie zasiłku okresowego. Podkreślono przy tym, iż zasiłek okresowy nie jest świadczeniem uznaniowym, a element uznaniowości ustawodawca pozostawił do ustalenia okresu przyznania świadczenia i jego wysokości, aczkolwiek ustanowił minimalną i maksymalną wysokość zasiłku (art. 38 ust. 2, 3 i 4 i art. 147). Jak wskazano wysokość zasiłku okresowego uzależniona jest od możliwości pomocy społecznej i zakresu potrzeb zgłoszonych przez stronę, jednakże nie może być niższa od 20 zł ani wyższa od różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Podniesiono również, iż w 2005 r. minimalna wysokość zasiłku okresowego wynosi – w przypadku osoby samotnie gospodarującej – 30 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. Odwołując się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie SKO, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, iż I. M. prowadzi samotnie gospodarstwo domowe, mieszka w mieszkaniu brata zajmując odrębne pomieszczenie. Wskazano, że wnioskodawca nie pracuje i jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. P., jako bezrobotny bez prawa do zasiłku z tytułu pozostawania bez pracy od grudnia 1999 r. Podniesiono również, iż I. M. utrzymuje się z dodatku mieszkaniowego, który w okresie id 1 września n2004 r. do 28 lutego 2005 r. wynosił 55, 55 zł oraz ze zbierania i sprzedaży surowców wtórnych, z którego to źródła uzyskuje dochód miesięczny w wysokości 10 zł. Wskazano w związku z tym, iż dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 461 zł, co świadczy o tym, że spełnia on ustawowe kryterium dochodowe. Otrzymuje on ponadto pomoc od rodziny w formie żywności i zbędnej odzieży, a z uprawianej działki zbiera warzywa i owoce. Wskazano również, iż I. M. nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności i nie dokumentuje leczenia. Niezależnie od tego, skład orzekający SKO podniósł, iż organ I instancji wyliczając dochód wnioskodawcy przyjął jedynie dodatek mieszkaniowy, tj. kwotę 55,55 zł, nie wliczając dochodu z pracy dorywczej w kwocie 10 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odnosząc się do zarzutów odwołania podniosło, iż organ I instancji słusznie przyjął dodatek mieszkaniowy, jako dochód I. M., a to dlatego, że przepis art. 8 ustawy o pomocy społecznej, zawierający definicje dochodu, nie stanowi, że dodatku nie wlicza się do dochodu. Ponadto, definicja dochodu w ustawie o dodatkach mieszkaniowych nie ma zastosowania do spraw z zakresu ustawy o pomocy społecznej. W tym względzie wskazano również, iż dochód wnioskodawcy nie przekracza kryterium dochodowego ustalonego we sposób zgodny z przepisem art. 8 ust. 1 ustawy i nie wystarcza na zaspokojenie niezbędnych potrzeb, w szczególności ze względu na bezrobocie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono także, iż zasiłek okresowy przyznany na okres czterech miesięcy, na okres zimowy, w pewnym stopniu wpłynie na poprawę sytuacji ekonomicznej wnioskodawcy spowodowanej brakiem możliwości zatrudnienia. Wskazano przy tym, iż jakkolwiek wysokość przyznanej pomocy nie satysfakcjonuje w pełni wnioskodawcy, to jednak zadaniem SKO okoliczność ta nie może stanowić podstawy do uznania decyzji za wadliwą. Podkreślono w związku z tym, iż przyznany zasiłek okresowy stanowi wsparcie egzystencji, a więc odpowiada istocie pomocy społecznej łącznie z zasiłkiem okresowym przyznanym odrębną decyzją do końca 2004 r. zabezpiecza egzystencję skarżącego w najtrudniejszym okresie zimy i przedwiośnia. Skład orzekający SKO podniósł ponadto, iż orzekając w sprawie uwzględniono sytuację ekonomiczną organu pomocy społecznej, ograniczającą – czasowo – jego możliwości przyznawania świadczeń w wysokości wyższej niż minimalna, określonej w art. 147 ust. 2 pkt 1 ustawy, czyli 30 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (461 zł – 55,55 zł x 30 % = 121,64 zł). Podkreślono, iż jest to okoliczność nieobojętna z punktu widzenia zasad ustawy o pomocy społecznej, gdyż zgodnie z przepisem art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób i rodzin powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W tym kontekście, skład orzekający SKO podkreślił, iż organ I instancji do dochodu skarżącego nie wliczył dochodu ze zbierania i sprzedaży surowców wtórnych. Gdyby dochód ten został uwzględniony, wnioskodawcy przysługiwałby zasiłek okresowy w wysokości 118,64 zł (461 zł – 65,55 zł x 30 %. Wskazano jednak, iż w postępowaniu odwoławczym obowiązuje zakaz pogarszania sytuacji strony odwołującej się (art. 139 kpa), chyba że decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Skład orzekający SKO uznał w związku z tym, że nieuwzględnienie dochodu w kwocie 10 zł nie ma cech rażącego naruszenia prawa albo naruszenia interesu społecznego. W tym kontekście, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazano również, iż wnioskodawca otrzymuje pomoc rodziny, uprawia własną działkę, a ponadto, że sam powinien czynić starania zmierzające do poprawy własnego bytu. Podniesiono w tym względzie, iż z akt sprawy nie wynika, aby istniały jakiekolwiek przeciwwskazania rodzinne, czy zdrowotne do podjęcia pracy przez wnioskodawcę, a sezon wiosenny sprzyja znalezieniu i podjęciu przez niego pracy, chociażby dorywczej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie nie pozbawia strony do dalszego ubiegania się o pomoc społeczną w takiej samej lub innej formie. Od tej decyzji I. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zarzucając zaskarżonej decyzji, iż wydana została z naruszeniem idei zabezpieczenia społecznego i przepisu art. 67 ust. 2 Konstytucji poprzez ograniczenie świadczenia do granicy poniżej minimum biologicznego, jak również, że bezpodstawnie pomniejszono świadczenie o 16,66 zł z tytułu pobierania przez skarżącego dodatku mieszkaniowego w wysokości 55,55 zł, skarżący wnosił o jej uchylenie. W uzasadnieniu żądania skargi I. M. podnosił, iż zaskarżona decyzja narusza ustawę o pomocy społecznej oraz Konstytucję RP. W tym kontekście kwestionował wysokość zasiłku w kwocie 121,64 zł podnosząc, iż takie jej ustalenie narusza przepis art. 67 ust. 2 ustawy zasadniczej. W tym kontekście skarżący odwołując się do pojęcia "obywatela pozostającego bez pracy nie z własnej winy" podnosił, iż czyni on zadość warunkom kwalifikowania go właśnie w taki sposób, co uzasadnia, zgodnie z przepisem art. 67 ust. 2 Konstytucji, istnienie przysługującego mu prawa do zabezpieczenia społecznego. W związku z tym, jak należy sądzić z uzasadnienia żądania skargi, wywodził on, iż w konsekwencji nakaz zaspokojenia podstawowych potrzeb, jako spoczywający na państwie nie jest prawidłowo realizowany poprzez przyznanie mu zasiłku w kwocie 121,64 zł, albowiem jest to 30 % minimum egzystencji i w związku z tym narusza ideę zabezpieczenia społecznego i Konstytucje RP. W tym też kontekście, skarżący odwołując się do przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej wywodził, iż rozmiar przyznanego mu świadczenia powinien odzwierciedlać ideę zabezpieczenia społecznego (art. 67 Konstytucji) i wynosić, co najmniej tyle, ile wynosi minimum biologiczne. Niezależnie od tego I. M. kwestionując wysokość przyznanego mu zasiłku okresowego, podnosił, iż uzasadnienie przyznania zasiłku w minimalnej wysokości z argumentacją, że wszystkie osoby samotnie gospodarujące z terenu B. P. otrzymują zasiłek w minimalnej wysokości jest niesłuszne, albowiem narusza zasadę sprawiedliwości społecznej. Wskazywał on, iż jego sytuacja odbiega od sytuacji innych osób, albowiem on bez własnej winy pozostaje bez pracy. Skarżący kwestionował również to, iż do dochodu zaliczono mu dodatek mieszkaniowy w kwocie 55,55 zł, przez co doszło, jego zdaniem, do pomniejszenia kwoty zasiłku okresowego o 16,66 zł. Uzasadniając swoje stanowisko odwoływał się on do przepisu art. 144 ustawy o pomocy społecznej wywodząc, iż według niego, wykładnia tego przepisu nie daje podstaw zaliczania dodatku mieszkaniowego do dochodu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu, ponownie szeroko ją przywołując kwestionowało zasadność skargi i wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga I. M. nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, przeprowadzona zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż brak jest jakichkolwiek przekonujących podstaw ku temu, iżby uznać, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Ocena zaskarżonej decyzji, formułowanych w stosunku do niej zarzutów musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności organów administracyjnych. Jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza i brak jest podstaw, aby uczynić zadość żądaniu skarżącego i wyeliminować ją z obrotu prawnego. W przekonaniu Sądu, jak należy wnosić z lektury skargi i jej uzasadnienia, skarżący I. M., stawiał zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym również zarzut jego naruszenia poprzez błędną jego wykładnię niezgodną z obowiązującą Konstytucją. Odwołując się do treści zarzutów skargi wyodrębnić, więc należy dwie kategorie zagadnień mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Po pierwsze, w sprawie nie jest sporne, a jednoznacznie wynika to z lektury akt sprawy, zwłaszcza zaś treści sentencji i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej, że skarżący I. M. spełnia określone ustawą o pomocy społecznej przesłanki do uzyskania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego. Przepis art. 38 ust. 1 stanowiąc, że zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego, wskazuje w jego pkt 1, jako uprawnione do tej formy pomocy osoby samotnie gospodarujące, których dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Przepis art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej ustalił na poziomie dochodu nieprzekraczającego kwoty 461 złotych. Jak wynika z lektury akt sprawy, dowodów przeprowadzonych w toku postępowania wyjaśniającego, nie jest więc sporne, iż skarżący czyni zadość warunkom ubiegania się o przyznanie mu świadczenia w formie zasiłku okresowego - jest on osobą bezrobotną, samotnie gospodarującą, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W związku z tym też, żądaniu skarżącego zbiegającego o pomoc uczyniono zadość przyznając zasiłek okresowy na cele bytowe w wysokości 121,64 zł miesięcznie, od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 30 kwietnia 2005 r. Skarżący kwestionuje jednak jego wysokość i jak należy sądzić, również okres, na jaki został on przyznany. W przekonaniu Sądu, argumenty skarżącego, nie dają jednak podstaw ku temu, iżby zaskarżoną decyzję uznać za wadliwą. Zarówno, bowiem sposób i tryb ustalenia wysokości przyznanego zasiłku okresowego, jak i okresu, na który został on przyznany są prawidłowe. Zarówno organ I instancji, jak i SKO ustalenia te czyniły na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Oczywiście jakkolwiek faktem jest, że w tym zakresie procedowały one w ramach uznania administracyjnego, ale stosunkowo ograniczonego, to jednak granic tego uznania, w przekonaniu Sądu nie przekroczyły – w zakresie odnoszącym się do wysokości zasiłku okresowego, uznanie administracyjne jest konsekwencją treści przepisów art. 38 ust. 2, 3 i 4 oraz art. 147 ust. 2 pkt 1 ustawy ustalających minimalną i maksymalną wysokość tego świadczenia, zaś w zakresie odnoszącym się do okresu, na jaki jest on przyznawany, treścią przepisu art. 38 ust. 5 ustawy, obligującego do ustalenia tego okresu, przy uwzględnieniu kryterium w postaci okoliczności sprawy. Gdy odnieść się do materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w postępowaniu administracyjnym (przepis art. 8, art. 38 ust. 1 pkt 2, art. 147 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r.), która w konkretnym ustalonym stanie faktycznym pozostawia organowi administracji działającemu w ramach uznania administracyjnego wybór w zakresie ustalenia konsekwencji prawnych, okazuje się, iż zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca są prawidłowe. W przekonaniu Sądu, nie sposób zasadnie stawiać zarzutu ich dowolności. Sentencja zaskarżonej decyzji, koresponduje z jej uzasadnieniem faktycznym i prawnym (podobnie, jak w przypadku decyzji ją poprzedzającej), a prezentowane motywy rozstrzygnięcia wskazują na to, iż w toku postępowania wyjaśniającego organy administracji szczegółowo ustaliły stan faktyczny sprawy i podjęły rozstrzygnięcie będące rezultatem wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, z wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. W tym kontekście, podnieść należy, iż ocenie tej nie sprzeciwiają się, w przekonaniu Sądu, oceny skarżącego, niezadowolonego z treści wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, który normatywne pojęcie "słusznego interesu strony" poddaje subiektywnej ocenie. Wszak przecież, jak wynika z uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, uczyniono zadość jego żądaniu, w prawidłowy sposób uzasadniając zarówno wysokość przyznanego zasiłku, jak i okres, na który został on przyznany. Według Sądu, zaakceptować należy stanowisko organów administracji, które czyniąc ustalenia faktyczne w zakresie odnoszącym się do kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej uznały, iż dochód skarżącego stanowi kwota 55,55 zł przyznanego mu dodatku mieszkaniowego (k.40 akt administracyjnych organu I instancji). O zasadności tego stanowiska jednoznacznie przekonuje przepis art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowiąc, iż za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne; kwotę alimentów na rzecz innych osób, zaś w ust. 4, iż do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego oraz wartości świadczeń w naturze. Przywołany przepis ma więc podstawowe znaczenie dla ustalenia dochodu skarżącego, tym samym ustalenia, czy spełnia on warunek przyznania świadczenia pieniężnego wskazany przepisem art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. czy jego dochód nie przekracza kwoty 461 zł. W tym kontekście podkreślić należy, iż przepis art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej zawiera, w pełni autonomiczną obowiązującą na jej gruncie, definicję dochodu. Jest nią "suma miesięcznych przychodów". Wykładnia tego przepisu nakazuje uznać, że dodatek mieszkaniowy, z którego korzysta skarżący stanowi dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Z całą pewnością bowiem, dodatku mieszkaniowego ustawodawca nie wyłączył spod tej definicji, o czym jednoznacznie przekonuje przecież treść art. 8 ust. 4. Dodatek mieszkaniowy przyznany skarżącemu na podstawie ustawy 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, nie jest bowiem w rozumieniu ust. 4 art. 8 ustawy o pomocy społecznej, ani jednorazowym świadczeniem socjalnym – ze swej istoty, co wynika z przepisu 7 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest on świadczeniem okresowym – ani też świadczeniem w naturze, którego wartość podlega odliczeniu od dochodu, a to dlatego, że przecież przyznany i wypłacany jest on w formie pieniężnej, w kwocie 55,55 zł. Brak jest więc podstaw, aby uznać, że dodatek mieszkaniowy pobierany przez skarżącego należało kwalifikować w kontekście normatywnej treści przepisu art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Słusznie więc w toku postępowania wyjaśniającego uznano, iż stanowi on dochód w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Stanowisko to jest zasadne również i z tego względu, że dochodem w rozumieniu ustawy jest przychód uzyskiwany bez względu na jego tytuł i źródło. Skoro tak, to gdy zważyć właśnie na tego rodzaju normatywne kwalifikowanie na gruncie ustawy o pomocy społecznej pojęcia "dochodu", do którego nie wlicza się jednorazowego świadczenia socjalnego i wartości uzyskanych świadczeń w naturze, brak jest podstaw, aby uznać trafność argumentacji skarżącego kwestionującego zasadność stanowiska wyrażającego się w słusznym przecież zakwalifikowaniu dodatku mieszkaniowego do dochodu strony – jego tytuł i źródło są bowiem, jak wyżej wskazano, prawnie indyferentne. Wobec powyższego nie sposób uznać racji skarżącego, podważającego stanowisko zaprezentowane w tym względzie w zaskarżonej decyzji. Odwołując się do przepisu art. 8 ust. 3 i art. 144 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, jak również do przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych skarżący podważa zasadność kwalifikowania otrzymywanego dodatku mieszkaniowego, jako dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Jego argumentacja nie jest jednak słuszna. Wbrew jego wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi pojęcie "ustawy", występujące w przepisie art. 8 ust. 3 jest tożsame pojęciu "ustawy o pomocy społecznej" i "niniejszej ustawy", którymi ustawodawca posłużył się w przepisie art. 144 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Wykładnia tych przepisów, w przekonaniu Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości i brak jest podstaw, aby w tym względzie wywodzić, iżby zastosowana przez ustawodawcę konwencja językowa uzasadniała stanowisko prezentowane przez skarżącego, a mianowicie, że pojęcie "ustawa" (art. 8 ust. 3) ma inny desygnat znaczeniowy niż "ustawa o pomocy społecznej". Gdyby tak być miało, to przecież racjonalnie działający ustawodawca posłużyłby się konstrukcją odesłania, odwołując się w ten sposób do innych konkretnie wskazanych ustaw. Ponadto, w tym kontekście zwraca uwagę i to, że przecież "ustawa stanowi inaczej" (art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), chociażby w zakresie, w jakim w kolejnych ustępach art. 8 (np.: ust. 4, 5, 6, 7, 11), czy w art. 10 ust. 1, 2 kwestię tę reguluje odmiennie. Niezależnie od tego, należy podkreślić, że przecież uwzględniając istotę instytucji pomocy społecznej, jako źródła wspomagającego byt, ustawodawca definiując pojęcie "dochodu" w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (art. 3 ust. 3) nie za uznał za przychód w jego rozumieniu świadczeń z pomocy społecznej. Tym samym osoba równocześnie korzystająca z prawa do zasiłku okresowego z ustawy o pomocy społecznej i prawa do dodatku mieszkaniowego jest swoistego rodzaju beneficjentem takiej właśnie konstrukcji, w zakresie, w jakim ustalanie wysokości dodatku mieszkaniowego następuje bez względu na to, czy i w jakiej wysokości otrzymuje świadczenie z pomocy społecznej. W przekonaniu Sądu, słusznie też w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż dochód skarżącego ustalany w sposób wskazany w przepisie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej powinien uwzględniać również przychód uzyskiwany przez I. M. ze zbierania i sprzedaży surowców wtórnych, podnosząc jednak, iż zaniechanie organu I instancji, w tym względzie, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego, co równocześnie uzasadniało odwołanie się do zasady wyrażonej w przepisie art. 139 kpa. Nie każde bowiem, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być kwalifikowane jako rażące. Na kwalifikację tego rodzaju nie ma wpływu charakter naruszonego przepisu, czy też racje ekonomiczne lub gospodarcze. Kierując się tego rodzaju wskazaniami, Sąd uznał więc, iż w tym zakresie ma również swoje zastosowanie przepis art. 134 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brak jest też jakichkolwiek podstaw, iżby uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wadliwe są przez to, że rozstrzygnęły o świadczeniu pieniężnym z pomocy społecznej (zasiłku okresowym) w wysokości i okresie niesatysfakcjonującym skarżącego. Według Sądu, nie doszło bowiem w tym względzie do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Odwołując się do wyżej już przywołanych ocen i wniosków z nich wypływających uznać należy, że w prawidłowy sposób ustalono wysokość dochodu skarżącego, jak również wysokość przysługującego mu zasiłku okresowego. Co do zasady, wysokość tego zasiłku stanowi różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (461 zł) a dochodem tej osoby (w tym przypadku 55,55 zł) z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł (art. 38 ust. 2 pkt 1). Przepis art. 147 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej określa jednak minimalną w 2005 r. wysokość zasiłku okresowego dla osób samotnie gospodarujących na 30 % różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby – w sprawie niniejszej, 461 zł – 55,55 zł = 405,45 zł; 405,45 zł x 30 % = 121,64 zł. Fakt przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku okresowego na poziomie minimalnym nie daje jednak podstaw do tego, aby uznać, że organy administracji publicznej rozstrzygnęły w tej kwestii w sposób dowolny z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej wynika, iż motywami tego rodzaju rozstrzygnięcia były nie dość, że sytuacja ekonomiczna organu pomocy społecznej, ograniczająca jego możliwości w zakresie przyznawania świadczeń w wysokości wyższej niż minimalna, to zwłaszcza to, że jak podkreślono, w wysokości tej, jako minimum gwarantowanego ustawowo, zasiłki okresowe przyznawane są wszystkim osobom samotnie gospodarującym z terenu miasta B. P. W przekonaniu Sądu jest to argument istotny i ważki, zwłaszcza gdy zważyć na to, że na organach administracji publicznej procedujących w ramach uznania administracyjnego ciąży nakaz respektowania konstytucyjnej zasady równości (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 1990 r. w sprawie sygn. akt III ARN 28/90, OSP 1992, nr 7, poz. 150). Podnieść też należy, iż w tego rodzaju sytuacjach, jak podkreśla się w orzecznictwie, pożądane jest przyjmowanie przez organy administracji publicznej obiektywnych kryteriów oceny spraw tożsamych rodzajowo, a więc także przestrzeganie i stosowanie ich w każdym przypadku (wyrok NSA z 29 stycznia 1998 r. w sprawie sygn. akt II SA 1576/97). W przekonaniu Sądu, uznać więc należy, iż organy administracji publicznej sprostały w sprawie niniejszej szczególnemu standardowi postępowania, wskazując na konkretne, racjonalne i przekonujące argumenty, które legły u podstaw decyzji o przyznaniu zasiłku okresowego w minimalnej wysokości. Przeciwstawiając im argumenty skarżącego uznać je należy za nietrafne. Równie konkretny, racjonalny i przekonujący charakter mają i te racje, które zdecydowały o przyznaniu świadczenia na okres czterech miesięcy, tj. na okres od 1 stycznia do 30 kwietnia 2005 r. W przekonaniu Sądu, za trafną uznać należy argumentację, że okres zimowy i wiosenny ze swej natury ograniczać może możliwości podejmowania pracy, również pracy dorywczej. Stąd też zasadnie należało właśnie w tym okresie wesprzeć wnioskodawcę. Stanowisko prezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze słuszne jest również w zakresie, w jakim podnosi, iż w przypadku skarżącego, który jest sprawny fizycznie, nie dokumentuje leczenia, nie ma żadnych przeszkód, aby czynił on starania zmierzające do poprawy własnego bytu podejmując zatrudnienie, nawet dorywcze. W tym względzie nie ma bowiem żadnych przeciwwskazań czy to zdrowotnych, czy też rodzinnych. Pomoc społeczna zaś, gdy zważyć na jej cel, zasady udzielania, rodzaj, formę, zakres i rozmiar, ze swej istoty, jakkolwiek powinna odpowiadać konkretnym okolicznościom uzasadniającym jej udzielenie, to również powinna także uwzględniać możliwości i podstawowe zadania tej instytucji. Wobec tego, w przekonaniu Sądu, brak jest podstaw, aby uznać, że w wyżej wskazanym zakresie organy administracji publicznej procedowały z naruszeniem granic i ram uznani a administracyjnego. Po drugie, nie sposób uznać zaskarżonej decyzji za wadliwą, z tego powodu, że jak podnosi skarżący, jej rozstrzygnięcie, w jego przekonaniu, nie koresponduje z treścią przepisu art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis ten, niewątpliwie ogólny, w istotnym swoim zakresie ma charakter przepisu odsyłającego, albowiem jak wynika z jego treści zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa, którą jest w tym przypadku ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; jest to ustawa wykonawcza do Konstytucji. Ustawodawcy zwykłemu pozostawiona została stosunkowo szeroka – ograniczona jednak przepisem art. 31 ust. 3 zdania drugie – swoboda regulacji. Jest ona konsekwencją społeczno – ekonomicznej złożoności problematyki zabezpieczenia społecznego. Adresatem przepisu art. 67 ustawy zasadniczej są władze publiczne (państwo) i to one w zakresie swoich kompetencji prawotwórczych zobowiązane są do realizacji nakazu konstytucyjnego w zakresie odnoszącym się do określenia form i zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego. Stąd też przepisowi temu trudno przyznać walor bezpośredniości i na jego podstawie ustalać wysokość konkretnego świadczenia w konkretnej sprawie. W tym kontekście, jakkolwiek oczywiście faktem jest, że treść regulacji ustawowej musi być w tym względzie determinowana konstytucyjnie, co wynika z zasady nadrzędności ustawy zasadniczej, to jednak pamiętać też należy i o tym, że musi być również kształtowana w taki sposób, aby uwzględniając oczywiście istniejące potrzeby w tym zakresie, brała również pod uwagę możliwości ich zaspokojenia, których granice wyznaczone są przez inne podlegające ochronie konstytucyjnej wartości (por. np. wyrok TK z 8 maja 2000 r. w sprawie sygn. akt SK. 22/99, OTK ZU 2000, nr 4, poz. 107). Według Sądu, przepisy ustawy o pomocy społecznej stanowiące materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku I. M., a determinowane wyżej wskazanymi warunkami, nie naruszają standardu konstytucyjnego, w tym również przepisu art. 30 ustawy zasadniczej, w zakresie, w jakim odnosi się on do sfery materialnych warunków bytowania. Problematyka ta była już przedmiotem refleksji Trybunału Konstytucyjnego (np. wyrok z 4 kwietnia 2001 r. w sprawie sygn. akt K.11/00). W analizowanym zakresie, gdy odnieść się do przywołanego wyżej zarzutu skargi, podzielić należy jednak słuszność stanowiska, iż w tej sferze zasadę godności należałoby postrzegać w perspektywie jej ochrony przed takimi sytuacjami (regulacjami), które miałyby tak ekstremalny charakter, że godziłyby w istotę człowieczeństwa. Ponadto, w kontekście zarzutu formułowanego przez skarżącego, podnieść należy, iż organy administracji publicznej rozstrzygając w sprawie z jego wniosku zobligowane są do przestrzegania zasady wyrażonej na gruncie przepisu art. 6 kpa. Nie ogranicza to oczywiście ich możliwości w zakresie wykładni przepisów ustawowych tylko do metody wykładni językowej. Winny one uwzględniać również pozostałe metody wykładni – systemową, funkcjonalną – w tym również metodę wykładni ustaw w sposób zgodny z Konstytucją. W przekonaniu Sądu, rozstrzygając w sprawie z wniosku skarżącego, organy administracji publicznej uczyniły temu zadość. Stosowały bowiem, co potwierdza chociażby treść uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji, konkretne, stanowiące materialną podstawę rozstrzygnięcia, przepisy ustawy o pomocy społecznej w sposób uwzględniający również ich kontekst systemowy i funkcjonalny. Wobec powyższego, w przekonaniu Sądu, skarga I. M. podlegała oddaleniu. Brak było bowiem podstaw ku temu, aby uczynić zadość jego żądaniu. Stąd też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie znajdując żadnych podstaw, które w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c, pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nakazywałyby wyeliminować zaskarżoną decyzję z obrotu prawnego, na podstawie przepisu art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.