II SA/Lu 572/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. Sz. i [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę; II. zwrócić L. Sz. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, którą wypłacić z sum budżetowych Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie; III. zwrócić [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi, którą wypłacić z sum budżetowych Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie; I. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E L. S. oraz [...] z siedzibą w N. złożyli w dniu [...] maja 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (data wpływu do Urzędu Miejskiego w B.) skargę na Uchwałę Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości będącej własnością Gminy B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że teren na którym ma znajdować się służebność, tj. działka nr [...], przeznaczony jest w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego pod RPU-Ośrodki obsługi rolnictwa. Zgodnie z zapisami planu (§ 3 ust. 27 lit. d) uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta B., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa L. z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] poz. 600), na terenie na którym ustanowiona ma być służebność, powinien znajdować się 3 metrowy pas zieleni izolacyjnej, o średnim i wysokim charakterze, oddzielający ten teren od działki L. S. nr [...] oraz działki [...]. o. nr [...], który jest przeznaczony pod PS - place i składy. Zdaniem skarżących ustanowienie opisanej powyżej służebności uniemożliwi utrzymanie pasa zieleni przewidzianego w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego i spowoduje niemożność zagospodarowania działki nr [...] zgodnie z jej przeznaczeniem. Działka nr [...] przy granicy z działkami nr [...], ma 3 metry szerokości. Nie jest więc możliwe jednoczesne ustanowienie na niej 3 metrowego pasa zieleni średniej i wysokiej oraz jednoczesne ustanowienie 3 metrowej służebności, po której przepędzane miałyby być zwierzęta. W każdym innym przypadku cały pas izolacyjny z roślinności średniej i wysokiej zostanie zniszczony przez zwierzęta. Zdaniem skarżących jest to rażące naruszenie prawa podobnie, jak rażącym naruszeniem prawa było wydzielenie działki nr [...] o szerokości 3 metrów - pasa terenu do przepędu zwierząt, pomimo że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego nie definiuje takiego pojęcia dla terenu oznaczonego w Miejscowym Planie Przestrzennego Zagospodarowania jako RPU - Usługi da rolnictwa. Odnosząc się do dostępu do drogi publicznej działki [...], której właścicielem jest A. W., skarżący wskazali, że na całej swej długości posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest droga Powiatowa B. - [...], przy której zlokalizowane jest gospodarstwo A. W.. Drugi dostęp do drogi publicznej A. W. posiada i korzysta z niego poprzez działkę nr [...], mającą bezpośredni kontakt z gospodarstwem A. i A. W.. Trzeci dostęp do drogi publicznej A. W. ma poprzez ustanowioną służebność dla działki nr [...], której jest właścicielem. W ocenie skarżących nie tylko niegospodarnością, ale i działalnością o znamionach korupcyjnych, jest ustanowienie przez Burmistrza B. czwartej służebności dla A. W. na działce nr [...], która przez Gminę przeznaczona została do sprzedaży. Bowiem obciążenie jej służebnością przepędu dla zwierząt obniży jej wartość. Skarżący wskazali, że uchwała jest nieważna, z uwagi na rażące naruszenie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, a stanowisko takie potwierdziło Starostwo Powiatowe w L. w decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] nr rejestru [...], stwierdzając: "Projektowana budowa budynku na owoce mrożone została zlokalizowana niezgodnie z § 3 ust. 27 lit. d) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. (uchwała nr [...] z [...] grudnia 2003 r. oraz uchwała nr [...] z dnia 21 stycznia), który stanowi, że "wprowadza się obowiązek uwzględniania w zagospodarowaniu zieleni wysokiej i średniej o charakterze izolacyjnym od terenów i innych funkcjach, o szerokości co najmniej 3 metry". Budynek zaprojektowano przy granicy z działką nr ew. 191, znajdującą się w terenie oznaczonym jako RP - uprawy polowe nie spełniając obowiązku wymienionego w/w przepisem". Uzasadniając interes prawny skarżący wskazali, że wynika on z powyższych faktów oraz prawa własności działek nr [...], które sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...]. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że ze względu na wszczęcie przez Wojewodę L. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, w dniu [...] kwietnia 2016 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości będącej własnością Gminy B.. Odnosząc się do legitymacji skargowej L. S. oraz [...].o. z siedzibą w N., Rada Miasta wskazała, że skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest przysługującym mieszkańcom gminy środkiem prawnym ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej. Zdaniem Rady Miasta uprawnienia skarżących nie zostały naruszone. Do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżących. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotem skargi do sądu jest wyłącznie uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Uchwała była wskazana w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz w skardze. Powyższe ma znaczenie w kontekście podjęcia przez Radę Miasta uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłankami skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - ppsa). Jednakże skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, z uwagi na to, że sprawa, której dotyczy nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Ustawodawca postanowił, że na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym można zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu podjęte wyłącznie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że nie na wszystkie uchwały i zarządzenia wydawane przez organy gminy służy skarga do sądu administracyjnego. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym zakres skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie obejmuje aktów, które same w sobie stanowią oświadczenie woli w sferze stosunków majątkowych gminy, a także nie obejmuje aktów, które stanowią upoważnienie do złożenia takiego oświadczenia przez właściwy podmiot (np. burmistrza), gdyż w obu przypadkach odnoszą się one do istniejącego lub kształtowanego stosunku cywilnoprawnego (zob. P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s. 586, A. Kisielewicz: Samodzielność gminy w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2002, s. 133, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 72). Powyższe uwagi należy odnieść także do uchwał rady gminy odnoszących się do spraw majątkowych, które stanowią upoważnienie dla organu wykonawczego gminy do złożenia cywilnoprawnego oświadczenia woli, albowiem ich efekt jest taki sam, co samych oświadczeń woli - nawiązanie stosunku cywilnoprawnego (tak: Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, praca zbiorowa pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, str. 540-541). Zaskarżona uchwała Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie wyrażenia zgody na ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości będącej własnością Gminy B. została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, "z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji". Z kolei zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym "do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy". Z treści art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym wynika zatem, że na jego podstawie do właściwości rady gminy należy podejmowanie dwóch rodzajów uchwał, tzn.: - uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także - uchwał o wyrażeniu zgody na dokonywanie przez wójta powyższych czynności do czasu określenia przez radę gminy zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu. Mając na uwadze podstawę prawną zaskarżonej uchwały, jej wyraźnie określony przedmiot oraz treść tej uchwały należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi udzieloną Burmistrzowi B. zgodę Rady Miasta na ustanowienie służebności gruntowej na nieruchomości gminnej, określając w § 2 zaskarżonej uchwały, że jej wykonanie powierza Burmistrzowi B.. Uchwała ta w swojej treści wyraźnie wskazuje, że Rada Miasta wyraża zgodę na ustanowienie nieodpłatnej służebności gruntowej, polegającej na przepędzie i przechodzie zwierząt, na nieruchomości stanowiącej własność Gminy B.. Uwzględniając istotę służebności gruntowej określoną w art. 285 § 1 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa)" należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego skierowane do oznaczonych podmiotów, tj. każdoczesnego właściciela nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...] o pow. 1,4350 ha i w konkretnej sprawie. Te cechy zaskarżonej uchwały nie pozwalają na zakwalifikowanie jej do uchwał określających zasady nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Jak zasadnie podnosi się w doktrynie prawa administracyjnego, określane przez radę zasady w zakresie rozporządzania nieruchomościami gminy stanowią wytyczne czy dyrektywy wiążące (jeśli nie są sprzeczne z bezwzględnie obowiązującymi przepisami materialnymi regulującymi to rozporządzenie) organ wykonawczy co do przesłanek i sposobu rozporządzenia. Należy zwłaszcza zaakcentować, że przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest przeznaczenie określonej nieruchomości na cele ustanowienia na niej służebności gruntowych, lecz konkretna zgoda na ustanowienie tego rodzaju służebności. Uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a in fine ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym o wyrażeniu zgody na ustanowienie służebności gruntowej na konkretnie oznaczonej nieruchomości na rzecz każdoczesnych właścicieli innych konkretnie oznaczonych nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego. Uchwała taka dotyczy sprawy majątkowej gminy, która w granicach przysługujących jej uprawnień właścicielskich wyraża zgodę na zadysponowanie konkretną nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej. Wyrażenie przez radę gminy zgody na zadysponowanie konkretną nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej stanowi cywilnoprawne oświadczenie woli i wywołuje skutki cywilnoprawne. Zaskarżona uchwała nie mieści się zatem w kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego uchwał "z zakresu administracji publicznej". Nie stanowi bowiem uchwały lub zarządzenia z zakresu administracji publicznej oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowane do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie. Skoro więc przedmiotowa uchwała nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej, a jedynie odnosi się do spraw majątkowych gminy, przez co wywiera skutki w sferze prawa cywilnego, to należało skargę na tę uchwałę odrzucić jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.