II SA/Lu 573/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania K. D., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] nakazującą K. D. wykonanie w terminie do dnia 31 października 2009 r. demontażu okien zlokalizowanych w elewacji zachodniej w odległości ok. 2,20m - 2,80m od granicy z działką nr 382/1, w ścianie rozbudowanego budynku mieszkalnego (części murowanej) w N. 42, a następnie zamurowaniu ww. otworów pustakami szklanymi (na poziomie parteru o wym. ok. 0,57m x 1,15m i 0,84m x 1,12m; na poziomie piętra 1,48m x 1,14m ) oraz wykonaniu w pomieszczeniach po zamurowaniu otworów drożnej wentylacji grawitacyjnej. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Na skutek pisma właściciela sąsiedniej nieruchomości informującego o samowolnie wykonanych otworach okiennych przez K. D., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu 8 lipca 2008 r. oględziny na działce inwestora położonej w miejscowości N. 42. W wyniku oględzin ustalono, że na tej nieruchomości usytuowany jest budynek mieszkalny murowany w części od strony działki nr ewid. 382/1 oraz w części drewniany od strony działki 391. Według oświadczenia inwestora część drewniana budynku była zrealizowana w latach 50-tych, natomiast część murowaną budynku wykonano w latach 1988 - 1991 bez pozwolenia na budowę. W trakcie czynności dowodowych stwierdzono, że w ścianie części murowanej obiektu od strony działki sąsiedniej oznaczonej nr ewid. 382/1 znajdują się trzy otwory okienne : na parterze o wymiarach 0,57m x 1,15m i 0,84m x 1,12m oraz na piętrze o wymiarze 1,48m x 1,14m. Otwory te według inwestora istniały od początku powstania części murowanej budynku, natomiast według oświadczenia właściciela sąsiedniej nieruchomości S. K. otwory okienne powstały dopiero w 2006 r. Na skutek obowiązku nałożonego na inwestora postanowieniem organu I instancji z dnia 4 września 2008 r., K. D. dostarczył w wyznaczonym terminie opinię techniczną w sprawie stanu technicznego samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego dokonanej w latach 1988-1991. PINB przeprowadził postępowanie dotyczące ustalenia warunków określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Następnie, decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w nałożył na skarżącego obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38, poz. 229 ze zm. ) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł K. D., podnosząc, iż umiejscowienie otworów okiennych w odległości 4 m od granicy sąsiedniej nieruchomości nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Ponadto zarzucił, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 107 § 1 Kpa, gdyż w podstawie prawnej decyzji nie powołał § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzją z dnia [...] (zaskarżona niniejszą skargą) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że w sprawie przedmiotowego obiektu zostały naruszone przepisy § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975r. Nr 8, poz. 48 ze zm.) oraz art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, gdyż rozbudowa tego obiektu dokonana w latach 1988-1991 była realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektów budowlanych, których budowa została zakończona bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r. (a ten fakt został udowodniony), należy według art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, odpowiednio stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, wraz z aktami wykonawczymi tej ustawy. Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozwalają na doprowadzenie samowolnie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40, w przypadku braku przesłanek określonych w art. 37. Organ nadzoru budowlanego powinien ustalić, czy obiekt będący przedmiotem sprawy nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego sprawy (czy nie zachodzą zatem przesłanki do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1), oraz czy obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia tj. czy zachowane są wymogi określone w przepisach techniczno-budowlanych (co skutkowałoby zastosowaniem art. 37 ust. 1 pkt 2 ), jak też czy nie ma podstaw do zastosowania art. 37 ust. 2. W ocenie organu odwoławczego w sprawie niniejszej nie zachodzi okoliczność do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., a więc nakazanie rozbiórki dobudowanej części budynku. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że obszar na którym została dokonana rozbudowa obiektu - według aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, uchwalonego uchwałą Rady Gminy dnia [...], Nr [...] - oznaczony jest symbolem MR, MNj - tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej i jednorodzinnej. Natomiast w okresie rozbudowy obiektu teren ten był oznaczony symbolem AC17MRj - teren zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem m.in. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ odwoławczy podniósł, że wobec faktu zrealizowania rozbudowy obiektu budowlanego w latach 1988-1991 należało skontrolować również spełnienie wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych wówczas obowiązujących, tj rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że pomimo sprzeczności w określeniu terminu wykonania otworów okiennych należy przyjąć na podstawie przedłożonej przez K. D. opinii technicznej, że otwory te były wykonane podczas budowy (rozbudowy) obiektu. Wykazane usytuowanie przedmiotowych otworów okiennych powoduje naruszenie obowiązującego w dacie rozbudowy obiektu przepisu § 12 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Zgodnie z powołanym przepisem budynki mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych (w niniejszej sprawie ten warunek jest spełniony) powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Z § 12 ust. 2 wynika, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogły ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wówczas wynosić co najmniej 8 m. Taki przypadek nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż jak wykazuje mapa znajdująca się w aktach organu I instancji na działce sąsiedniej nie ma zabudowań odpowiadających powyższej regulacji. Usytuowanie przedmiotowych otworów okiennych narusza także § 12 ust. 1 pkt 1 obowiązujących obecnie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którymi odległość ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy działki sąsiedniej winna wynosić nie mniej niż 4,00 m z zastrzeżeniem § 13, 60, 271 - 273 lub odrębnych przepisów . Nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 Prawa budowlanego. Natomiast gdy samowolnie wzniesiony obiekt lub jego część można w drodze zmian lub przeróbek doprowadzić do stanu, w którym ustałoby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo nie dopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, powinna być wydana decyzja przewidziana w art. 40 Prawa budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego wykazane w sprawie naruszenia przepisów techniczno-budowlanych mogą być doprowadzone do zgodności z prawem poprzez wykonanie określonych zmian i przeróbek, wobec czego brak jest podstaw do zastosowania art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ odwoławczy uznał, iż w celu doprowadzenia do zgodności z prawem wybudowanej przedmiotowej części obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - wobec stwierdzonych naruszeń słusznie nakazano na podstawie art. 40 wykonanie w wyznaczonym terminie określonych w zaskarżonej decyzji organu I instancji czynności. Organ podkreślił ponadto, iż przepis § 203 ust. 1 cyt. rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., jak i aktualnie obowiązujący przepis § 232 ust. 6 cyt. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. dopuszczają w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10 % powierzchni ściany . Powierzchnia wypełnionych otworów materiałem przepuszczającym światło nie przekroczy 10 % powierzchni ściany, zaś konieczność zapewnienia wentylacji grawitacyjnej w pomieszczeniach bez otwieranych okien wynika z § 147 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., jak i § 93 ust. 1 i § 126 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł K. D., domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa, w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Podniósł, że fragment działki nr 393/8 sąsiadującej z działkami nr 381/1, 382/1, 393/9 i drogą publiczną sprzedał dopiero w 2003 r. – co spowodowało przesunięcie granicy działki sąsiedniej na odległość 2,5 m od wybudowanego obiektu. W chwili budowy domu odległość od granicy z działką sąsiednią była zgodna z warunkami określonymi w przepisach prawa budowlanego. Ponadto organ nakazując zamurowanie otworów okiennych nie poczynił żadnych ustaleń, które wskazywałyby na istnienie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu. Na wstępie należy wskazać, iż organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy dotyczący spornej kwestii wybudowania przedmiotowego obiektu przed datą 1 stycznia 1995 r., bez pozwolenia na budowę. Prawidłowość ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organy nie budzi wątpliwości. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego właściwie przyjęły, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). W przedmiotowej sprawie prawidłowo ustalono, co było kwestionowane przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, że data zakończenia budowy obiektu miała miejsce przed dniem 1 stycznia 1995 r., a sprawa samowoli nie została wszczęta i zakończona decyzją ostateczną przed tą datą. Właściwie zatem przyjętą podstawą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, roboty budowlane - z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Omawiany obiekt budowlany, co nie jest kwestią sporną, wzniesiony został bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei brak legitymowania się przez inwestora stosownym pozwoleniem na budowę obligował organy nadzoru budowlanego do podjęcia czynności zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, a w razie konieczności także do wydania nakazu jej rozbiórki. Podstawą materialnoprawną wydanego nakazu wykonania określonych w decyzji robót budowlanych był przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Przepis ten miał zastosowanie w sprawie z uwagi na treść przepisu o charakterze przejściowym, tj. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, który stanowi, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że w pierwszej kolejności należało dokonać oceny przedstawionego stanu faktycznego pod kątem przesłanek wynikających z przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że przedmiotowy obiekt nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie rozstrzygania przez organ nadzoru budowlanego. Podkreślić bowiem należy, że inną kwestią jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przeczy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, nie zaś przepisy o planowaniu przestrzennym. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który wraz z art. 40 tej ustawy dopuszczał legalizację samowolnie pobudowanego obiektu budowlanego lub jego części, wykłada się w ten sposób, że przy legalizacji (rozbiórce) ocenia się, czy taki obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, przy czym oceny tej dokonuje się według stanu prawnego aktualnego w chwili decyzji o rozbiórce, a nie w chwili wybudowania obiektu budowlanego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie P 37/06, OTK - A nr 11 z 2007r., poz. 160). Ten pogląd prezentowany jest również w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym mówi się, iż zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy rozpoczęcia lub zakończenia budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania decyzji (por. wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 205/06, z dnia 6 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 1454/06, z dnia 8 października 2007r., sygn. akt II OSK 1318/06). Sąd podziela pogląd organu nadzoru, że przedmiotowy obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, nie powodując jednak sytuacji określonej w art. 37 ust. 1 cyt. ustawy. Obiekt jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...], Nr [...]; nie powoduje również niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani też niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wobec tego organ nadzoru zasadnie zastosował procedurę legalizacyjną określoną w art. 40 cyt ustawy. W myśl art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy do stanu zgodnego z przepisami. Natomiast nie było możliwe, jak domagał się skarżący, umorzenie postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, ponieważ obiekt ten narusza przepisy techniczno-budowlane tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62). Przepisy te należy stosować w oparciu o art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane powinny być projektowane i budowane zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi, do których zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane (art. 5 ust. 4). Sąd podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, że nie zostały zachowane odległości od granicy z działką nr 382/1, określone w powyższym rozporządzeniu. Skutkiem tego jest konieczność zamurowania otworów okiennych. Nie można przy tym podzielić argumentacji skarżącego, według którego jego budynek znalazł się w odległości 2,5 m od granicy z sąsiednią nieruchomością na skutek sprzedaży w 2004r. ( data aktu notarialnego ) S. i R. K. działki oznaczonej nr 393/8 z przeznaczeniem na drogę dojazdową. Z mapy ( str. 28 akt I instancji ) wynika, że działka powyższa przylega do drogi oznaczonej jako działka nr 1647/4 i jej sprzedaż nie miała wpływu na przebieg granicy z działką nr 382/1 w sąsiedztwie dobudowanej przez skarżącego części budynku mieszkalnego. Zaznaczyć trzeba, że skarżący w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających nowy przebieg granicy, nie wskazał także, aby podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do wytyczenia geodezyjnych granic działek na nowo. Wobec powyższego Sąd uznał, że sytuacja skarżącego została oceniona przez organ administracji w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu zasad prawa materialnego i procesowego. Z tych względów skarga jako bezzasadna, stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podlegała oddaleniu.