II SA/Lu 573/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anna Strzelec Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 30 września 2014 r. nr L/345/2014 w przedmiocie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 34 ust. 9 pkt 7; II. umarza postępowanie w pozostałej części; III. zasądza od Rady Miejskiej w Parczewie na rzecz Wojewody Lubelskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Parczewie (dalej także: Rada Miejska) 30 września 2014 r. podjęła uchwałę nr L/345/2014 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w granicach administracyjnych miasta Parczewa (dalej także: uchwała). 6 maja 2015 r. do WSA w Lublinie wpłynęła skarga Wojewody Lubelskiego na uchwałę, w której wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej: § 19, § 34 w brzmieniu "3ZP (wyznaczonego w załączniku nr 13)", § 34 ust. 4 pkt 1, § 34 ust. 6 pkt 1 w brzmieniu "c. teren 3ZP – od ulicy Bema", § 34 ust. 7 pkt 5 w brzmieniu "3ZP" części tekstowej uchwały oraz tereny oznaczone symbolami 7MN/U i 3ZP na załączniku graficznym Nr 13 do uchwały. Organ nadzoru zarzucił, że w toku procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia art. 19 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z treścią wykazu uwag, stanowiącego załącznik nr 27 do uchwały, po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu uchwały w związku z uchwałą nr XVII/106/2012 Rady Miejskiej z 26 stycznia 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta Parczewa, w dniu 23 czerwca 2014 r. do Burmistrza Miasta Parczewa (dalej: Burmistrz) wpłynęły uwagi od właścicieli działek nr ewid.: [...], [...] i [...]. Analiza protokołu z sesji wskazuje, że po rozpatrzeniu uwag przez Radę, jej Przewodniczący poddał pod głosowanie projekt uchwały w brzmieniu przedstawionym przez Burmistrza, który został jednogłośnie przyjęty przez Radę. W związku z tym nie zostały powtórzone czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. Ponadto pomimo przyjęcia przez Radę Miejską uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza, a zatem uznania przez Radę tych uwag za zasadne, uchwalono zmianę planu w treści odpowiadającej projektowi, w którym nie naniesiono ustaleń wynikających z treści przyjętych uwag. Wojewoda wskazał przy tym, że o zakresie ponowienia procedury planistycznej, w przypadku gdy Rada stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie, a taka sytuacja zachodzi w razie uwzględnienia przez Radę uwag wcześniej odrzuconych przez Burmistrza, decyduje charakter i rozmiar dokonanych zmian. Jeżeli dokonane zmiany miałyby charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym oraz w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne. Jak wynika z treści protokołu sesji Rady Miejskiej z 30 września 2014 r., przed poddaniem pod głosowanie uwag nieuwzględnionych przez Burmistrza, Rada rozważała wyłączenie obszaru, którego dotyczą uwagi i ponowienie procedury planistycznej dla tego obszaru. Pomimo tego, po przyjęciu w drodze głosowania przedłożonych uwag, Rada uchwaliła zmianę planu w brzmieniu projektu uchwały przedłożonego przez Burmistrza. Wojewoda zarzucił również, że przy określeniu zasad zagospodarowania terenu dla obszaru "3ZP - tereny zieleni urządzonej" (§ 34 uchwały) Rada dokonała ustaleń planistycznych dla tego obszaru, które skutkują ingerencją w prawo własności właścicieli działek położonych w obszarze "3ZP". Jak wynika z treści uwagi złożonej przez właścicieli działki nr ewid. [...], wnosili oni o zniesienie zapisu dla terenu "3ZP" zakazującego lokalizacji ogrodzeń jako niezgodnego z prawem. Z treści rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu tej uwagi, zawartego w wykazie uwag załączonym do uchwały, nie wynika, jakie dobra chronione zostały uznane za istotniejsze, mające większą wagę niż interes właścicieli działki położonej na tym terenie. Wprowadzenie zakazu lokalizacji ogrodzeń na obszarze "3ZP" skutkuje tym, że z terenu będącego własnością osób prywatnych, położonego na tym obszarze, w sposób swobodny będą mogły korzystać osoby trzecie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie, wskazując, że w toku procedury planistycznej nie doszło do istotnego naruszenia trybu postępowania. Wyrokiem z 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 306/15, WSA w Lublinie oddalił skargę Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Parczewie z 30 września 2014 r., nr L/345/2014. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej powyższe orzeczenie zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 797/16, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Lublinie wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 426/18, oddalił skargę Wojewody. Uwzględniając skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku przez organ nadzorczy, NSA wyrokiem z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1041/19, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał po raz kolejny sprawę WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania. NSA uznał za oczywiście nieuzasadnione zarzuty naruszenia trybu sporządzania zmiany planu miejscowego, natomiast stwierdził, że przy ustalaniu stanu faktycznego WSA w Lublinie pominął treść zapisów uchwały nr XLVIII/298/2010 Rady Miejskiej w Parczewie z 3 września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Parczew (dalej także: uchwała o zmianie studium) oraz "Aneksu do opracowania ekofizjograficznego na potrzeby sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszarów I-IV położonych na terenie miasta Parczew" z 2008 r. (dalej także: Aneks do opracowania ekofizjograficznego). W związku z tym, NSA wskazał na konieczność dokonania ponownej merytorycznej oceny zarzutów skargi, wraz z odniesieniem się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w tym do tekstu pierwotnej uchwały przedmiocie studium i uchwały zmieniającej z 3 września 2010 r., a także do Aneksu do opracowania ekofizjograficznego. Na żądanie Sądu Burmistrz w dniu 15 listopada 2019 r. złożył do akt sprawy dokumenty w postaci: uchwały Nr VIII/49/2007 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Parczew oraz uchwały o zmianie studium. Na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. pełnomocnik Wojewody oświadczył, że popiera skargę w części obejmującej § 34 ust. 9 pkt 5 zaskarżonej uchwały, zaś cofa skargę w pozostałej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona uchwała, w zakwestionowanej przez Wojewodę części, została podjęta z istotnym naruszeniem zasad dotyczących sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy przy tym wskazać, że zasady sporządzania planu miejscowego oznaczają standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń tego planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. O zachowaniu tych zasad można mówić wyłącznie wtedy, gdy merytoryczna warstwa planu, na którą składa się jego część tekstowej i graficzna wraz z załącznikami, pozostaje zgodna z prawem. Pamiętać przy tym trzeba, że plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.) kształtuje w sposób prawnie wiążący ustalenie przeznaczenia terenu oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Jakkolwiek uchwalanie planu należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.), to uprawnienie do władczego określania treści tego aktu, zwane władztwem planistycznym, nie stanowi jednak władztwa absolutnego oraz nieograniczonego. Na gminie spoczywa bowiem w tym zakresie obowiązek działania w granicach prawa, kierowania się interesem publicznym, wyważania interesów publicznych z interesami prywatnymi, a także uwzględniania aspektu racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności (zob. wyrok NSA z 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1377/12). Z tego powodu ważne jest, by rozwiązania przyjęte w planie wynikały z właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości. Organ stanowiący gminy winien więc wykazać, że przyjęte rozwiązania są optymalne, gdyż są uzasadnione interesem publicznym i nie ingerują ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Tylko w takim przypadku możliwe jest wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego poprzez jego nadużycie, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności jego części lub całości (zob. wyrok NSA z 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1339/12). Dokonując oceny zasadności skargi Wojewody Lubelskiego należy mieć w pierwszej kolejności na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1041/19, które w niniejszej sprawie jest prawnie wiążące, w myśl art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyjaśnił, że w załączniku Nr 1 do uchwały Nr XLVIII/298/2010 Rady Miejskiej w Parczewie z 3 września 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Parczew, w części o nazwie Przyrodniczy System Miasta i Gminy przyjęto, że "na Przyrodniczy System Miasta i Gminy składają się: ekologiczne obszary węzłowe, stanowiące biocentra systemu, węzły ekologiczne oraz tereny łącznikowe, które dzielą się na dwa rodzaje: korytarze ekologiczne i sięgacze ekologiczne. Z dalszej części załącznika Nr 1 wynika, iż w obrębie granic administracyjnych miasta Parczewa występuje tylko jeden element wchodzący w skład Przyrodniczego Systemu Miasta i Gminy, tj. tereny łącznikowe, na które składają się: korytarze ekologiczne: doliny Piwonii, doliny Konotopy, doliny Kłodzianki, doliny Piskorzanki, doliny cieku spod Lasek oraz sięgacz ekologiczny w dolinie strugi znajdującej się w zachodniej części miasta. Z kolei z postanowień Aneksu do opracowania ekofizjograficznego wynika, że tereny działek o nr ewid.: [...], [...] oraz [...] znajdują się w obszarze objętym opracowaniem ekofizjograficznym oznaczonym jako - Obszar I. Z treści tego opracowania wynika, że: <>". Jak wskazał NSA, pominięcie przez WSA w Lublinie powyższych ustaleń uchwały o zmianie studium oraz opisanego Aneksu do opracowania ekofizjograficznego skutkowało wadliwym przyjęciem, że "przy uchwalaniu przedmiotowej zmiany planu nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy, ponieważ wprowadzone ograniczenia prawa własności nieruchomości, polegające na ustaleniu zakazu lokalizacji ogrodzeń na terenie oznaczonym symbolem 3ZP, były konieczne dla ochrony środowiska i wzmocnienia funkcji przyrodniczych, ekologicznych, krajobrazowych i rekreacyjnych doliny rzeki Konotopy". Dlatego też, zdaniem NSA, stanowiska WSA w Lublinie co do braku przekroczenia granic władztwa planistycznego gminy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, nie potwierdza analiza postanowień zawartych w uchwale o zmianie studium oraz treść Aneksu do opracowania ekofizjograficznego. "W szczególności zawarte w załączniku Nr 1 do ww. uchwały ustalenie obszaru sięgacza ekologicznego w obrębie granic administracyjnych miasta Parczewa (<>) nie obejmuje terenu oznaczonego w uchwale Nr L/345/2014 symbolem 3 ZP (część działki o nr ewid. 2774). Wobec powyższego nie można podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że: <>". Ponadto NSA zwrócił uwagę na konieczność dokonania oceny zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem kompletnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, to jest uzupełnionego o tekst pierwotnej uchwały zatwierdzającej studium i uchwały o zmianie studium oraz opracowania ekofizjograficznego wraz z Aneksem do tego opracowania z 2008 r. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na sprecyzowanie skargi na rozprawie przez pełnomocnika Wojewody, przedmiotem sporu jest zgodność z prawem zapisu § 34 ust. 9 pkt 7 zaskarżonej uchwały. Z przepisu tego wynika, że w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem "3ZP" części tekstowej tej uchwały (którego granice wyznaczono na załączniku nr 13 do zaskarżonej uchwały), wprowadzono zakaz lokalizacji ogrodzeń z wyjątkiem ogrodzeń w strefie lokalizacji urządzeń sportowo-rekreacyjnych i dla placów zabaw i gier (wówczas jednak ogrodzenia te nie mogą kolidować z przebiegiem ścieżek pieszych i rowerowych) oraz zakaz budowy ogrodzeń pełnych i z prefabrykatów betonowych. Podkreślenia wymaga, że wnikliwa analiza wspomnianych wyżej dokumentów planistycznych, w tym zwłaszcza przesłanych na żądanie Sądu przez Burmistrza uchwały Nr VIII/49/2007 Rady Miejskiej w Parczewie z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Parczew z załącznikami oraz uchwały o zmianie studium wraz z pełnym opracowaniem ekofizjograficznym, potwierdza cytowane wyżej stanowisko NSA, iż niewątpliwie Rada Miejska nadużyła przysługującego gminie władztwa planistycznego przyjmując kwestionowany przez Wojewodę zapis zaskarżonej uchwały. Ponownie bowiem należy podkreślić ze z omawianego opracowania ekofizjograficznego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że: "w przypadku granica korytarza ekologicznego - doliny Konotopy, powinna obejmować dolinę rzeczną i przebiegać w odległości około 1 m za skarpami ciągnącymi się wzdłuż doliny Konotopy. Przy takim określeniu granic Obszar I zlokalizowany będzie poza strefą ograniczonego zainwestowania. [...] Obszar I zlokalizowany jest w terenie zurbanizowanym, poza PSM. [...] Północna część tego obszaru znajdują się w obrębie PSM, ponadto obszar zlokalizowany jest poza doliną rzeczną. Granica korytarza ekologicznego - doliny Konotopy, przebiegać powinna wzdłuż górnej skarpy doliny rzecznej. Dla ochrony korytarza ekologicznego należy bezwzględnie zakazać wkraczania w obręb doliny rzecznej. Ogrodzenia działek powinny być zlokalizowane w odległości minimum 1 m od brzegu skarpy". Zauważyć również należy, że w utrwalonym orzecznictwie podkreśla się rolę należytego uzasadnienia aktów planistycznych, wykazującego zachowanie właściwych proporcji i rozważenie wszystkich kolidujących racji. Sądy wskazują, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w planie miejscowym o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach (wyroki NSA: z 19 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 1404/05; z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1174/10; z 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1679/11; z 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12; z 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 76/14; z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 87/15). Zaskarżona uchwała nie zawiera takiego uzasadnienia w części odnoszącej się do kwestionowanego przez Wojewodę rozwiązania planistycznego. Bezsprzecznie zatem brak było podstaw dla wprowadzania tak daleko idącej oraz całkowicie bezzasadnej ingerencji w prawa własności nieruchomości, podjętej z przekroczeniem granic władztwa planistycznego gminy wynikającego z art. 3 u.p.z.p. Podkreślić bowiem trzeba, że wprowadzenie zakazu lokalizacji ogrodzeń na obszarze 3ZP wprowadza możliwość korzystania w sposób nieskrępowany z położonego na tym obszarze terenu będącego własnością osób prywatnych przez inne osoby. Oczywiste jest więc, że takie rozwiązanie w sposób arbitralny narusza interes indywidualny właścicieli działek na obszarze 3ZP. Z powyższego wynika, że Rada Miejska w opisanym zakresie niewątpliwie nadużyła władztwa planistycznego. Uchybienie to świadczy o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego i stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części kwestionowanej przez Wojewodę. Przepisy szczególne nie wyłączają możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w każdym czasie. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) nie wyłącza możliwości stwierdzenia jej nieważności, pomimo upływu roku od dnia jej podjęcia. W myśl tego przepisu nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Natomiast wobec cofnięcia przez organ nadzorczy skargi w pozostałej części, Sąd zobligowany był umorzyć postępowanie sądowe w tej części, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uznał, że cofnięcie skargi w tej części było dopuszczalne, albowiem nie zachodziły w sprawie okoliczności wymienione w art. 60 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji.