II SA/Lu 575/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent stażysta Joanna Stadnik, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2008 r. sprawy ze skargi A. i J. małżonków W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. nr rep. [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...]. nr [...] II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. i J. małżonków W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 3 czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. i J. W. od decyzji wydanej przez Wójta Gminy z dnia 7 kwietnia 2008 r. znak [...], którą ustalono jednorazową opłatę w wysokości 781,20 zł z tytułu wzrostu wartości zbytych nieruchomości na podstawie umowy darowizny (działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,0651 ha położonych we wsi S.), powstałą na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, iż w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego we wsiach S. i G. nad jeziorem S. oraz zbyciem aktem notarialnym z dnia 27 sierpnia 2007 r. działek oznaczonych numerami [...] i [...] położonych na obszarze objętym nowym planem zagospodarowania przestrzennego, z dniem 7 stycznia 2008 r., Wójt Gminy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytych nieruchomości. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2008 r. Wójt Gminy ustalił jednorazową opłatę w wysokości 781,20 zł z tytułu wzrostu wartości zbytych nieruchomości nr [...] i [...]. Od decyzji tej odwołali się A. i J. W. zarzucając organowi I instancji niewłaściwą interpretację pojęcia "zbycie nieruchomości". Zdaniem strony odwołującej się, przez pojęcie "zbycia" należy rozumieć czynność prawną wzajemną i odpłatną, na podstawie której następuje przeniesienie prawa własności nieruchomości. Dlatego też, bez znaczenia jest dla wymierzenia opłaty fakt wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast ma znaczenie jej zbycie, w wyniku którego sprzedający odniósł wymierne korzyści w wyniku zmiany wartości przed i po uchwaleniu planu. Strona wskazała na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00, w podobnej sprawie. Rozpatrując odwołanie, Kolegium dokonało analizy art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który jest podstawą prawną do wymierzenia opłaty planistycznej. W ocenie organu orzekającego, podstawową kwestią w rozpatrywanej sprawie jest określenie czy umowa darowizny mieści się w pojęciu "zbycia" użytym w art. 36 wyżej cytowanej ustawy. W ustawie tej, brak jest bowiem definicji legalnej, która pozwoliłaby na jednoznaczne zdefiniowanie pojęcia "zbycie". W związku z powyższym dla określenia tego pojęcia należy wesprzeć się wykładnią przepisu. Kierując się wykładnią celowościową, której celem jest interpretacja przepisów prawa w taki sposób, aby osiągnąć cel ustanowiony przez ustawodawcę, należy stwierdzić, że przepisy ustawy w brzmieniu aktualnie obowiązującym (z wyjątkiem art. 37 ust. 1 ustawy, który obok "zbycia" posługuje się pojęciem "sprzedaż", co przyjęło się traktować jako niewątpliwy błąd ustawodawcy), jednomyślnie odnoszą się do pojęcia "zbycie". Celem ustawodawcy było doprowadzenie do poszerzenia katalogu zdarzeń prawnych objętych regulacją przedmiotowych przepisów (dotyczących wzrostu lub spadku wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Z tego też względu, w ocenie Kolegium, na gruncie obecnie obowiązującego art. 36 ust. 4 ustawy podstawą dla pobierania tak zwanej opłaty planistycznej, jest każde zbycie nieruchomości, zarówno odpłatne jak i nieodpłatne, także w przypadku darowizny. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. i J. W. wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy z dnia 7 kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podnoszą, iż w dniu 27 sierpnia 2007 r. darowali nieruchomości opisane w decyzji na rzecz brata i bratowej, którzy są właścicielami sąsiedniej działki, a przedmiotową opiekowali się przez lata, tj. kosili, zasadzili krzewy i ogrodzili. Skarżący cytują treść art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślając, że ustawa ta posługuje się niezdefiniowanym pojęciem "zbycia" nieruchomości. Mając na uwadze orzecznictwo sądowe przyjąć należy, że ustawa posługując się tym terminem nadała mu swoistą, odpowiednią do materii treść, zgodnie z którą przez pojęcie "zbycie" należy rozumieć czynność prawną wzajemną i odpłatną, na podstawie której następuje przeniesienie prawa własności nieruchomości. Dlatego też, bez znaczenia dla wymierzenia jednorazowej opłaty ma fakt wzrostu wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia lub zmiany planu, natomiast ma znaczenie jej zbycie, w wyniku którego sprzedający odniósł wymierne korzyści w postaci różnicy wartości nieruchomości przed i po zmianie planu. Skarżący podkreślają także, że ustalenie wartości nieruchomości odnosi się do jej ceny, która w czystej formie występuje jedynie w razie transakcji sprzedaży, podczas gdy w odniesieniu do zamiany lub darowizny, wartość ta jest trudna lub nawet niemożliwa do jednoznacznego ustalenia. Nie ulega tym samym wątpliwości, iż ustawodawca odnosząc się jedynie do ceny sprzedaży uczynił to w sposób celowy, słusznie zakładając, iż jedynie oszacowanie dla ceny sprzedaży (a nie innych transakcji), prowadzi do wymiernych ustaleń. Logiczny więc, zdaniem skarżących, staje się wniosek, że ustawodawca wiąże skutek zbycia z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści. Natomiast w razie przeniesienia własności nieruchomości objętej planem dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do takiego skutku nie doszło. Skarżący przytaczają także treść art. 37 ust. 1 ustawy, który stanowi o wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalonej na dzień jej sprzedaży. Podkreślają, iż w przypadku darowizny nie jest zatem możliwe ustalenie ceny, a co za tym idzie nie jest możliwe ustalenie samej opłaty. Można więc domniemywać, iż wykładnia językowa art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust.1 ustawy prowadzi do wniosku, że na gruncie tego przepisu pojęcie "zbycia" musi być zawężone wyłącznie do odpłatnego przeniesienia prawa własności w drodze czynności prawnej i brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, aby pojęciem tym obejmować przypadki, gdy czynność ta została dokonana pod tytułem darmym, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto podkreślają, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, aby opłata planistyczna nie została wymierzona, darowizna musi być dokonana na rzecz osób bliskich. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosi o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Decyzje organów obydwu instancji zapadły bowiem w wyniku błędnej wykładni art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z mocy art. 36 ust. 4 powołanej ustawy – w brzmieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. - jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei przepis art. 37 ust. 1 zd. 1 ustawy stanowi, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. W przedmiotowej sprawie, kwestią sporną jest ustalenie, czy pod pojęciem zbycia nieruchomości na użytek określenia opłaty planistycznej należy rozumieć wyłącznie zawarcie umowy sprzedaży, czy także przeniesienie własności nieruchomości nieodpłatnie, a więc na podstawie umowy darowizny, tak jak miało to miejsce w sprawie niniejszej. Zawarcie przez skarżących umowy darowizny nastąpiło po nowelizacji art. 36 ust. 4 ustawy, polegającej na zastąpieniu dotychczasowego określenia "sprzedaje" – słowem "zbywa". Podkreślenia wymaga jednak fakt, iż ustawodawca nie dokonał równocześnie nowelizacji art. 37 ust. 1 ustawy, który to przepis w dalszym ciągu nakazuje ustalenie wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4, na dzień sprzedaży nieruchomości. Zatem, z uwagi na niejednolitą terminologię, którą posługuje się ustawodawca, nie jest możliwa wykładnia przepisu art. 36 ust. 4 ustawy przy posłużeniu się dyrektywą językową, a więc literalną wykładnią prawa. Podobnie wykładnia historyczna nie pozwala na jednoznaczną interpretację pojęcia "zbycie nieruchomości" na użytek ustalenia opłaty planistycznej. Nie można także, zdaniem Sądu, zaakceptować poglądu zawartego przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że pomocna w sprawie niniejszej może być definicja "zbycia" zawarta w art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zdefiniowanie w tej ustawie pojęcia "zbycie nieruchomości" nastąpiło wyłącznie na użytek tej ustawy, zaś przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje stosowanie przepisów o gospodarce nieruchomościami jedynie w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/GL 376/06, (niepubl.), dokonując wykładni przepisu art. 36 ust. 4 ustawy, należy mieć na uwadze, że proces wykładni prawa realizowany jest poprzez stosowanie odpowiednich dyrektyw interpretacyjnych. Najczęściej wymienia się też podstawowe grupy dyrektyw: językowe, systemowe i funkcjonalne. Odpowiadają im trzy rodzaje wykładni prawa: językowa, systemowa i celowościowa (funkcjonalna). Punktem wyjścia wykładni powinien być niewątpliwie tekst prawny, poprzez który prawodawca przekazuje adresatom normy postępowania. W procesie stosowania prawa należy zatem w pierwszej kolejności dokonywać wykładni językowej przepisu (w granicach sensu danych słów) uzupełnionej jednak wykładnią celowościową i systemową. Ustawodawca w art. 36 ust. 4 ustawy posłużył się terminem "zbywa". Termin ten nie został w ustawie zdefiniowany. Brak jest również legalnej definicji tego pojęcia w innych, obowiązujących przepisach prawa. W ocenie Sądu w zakres pojęciowy sformułowania "zbywa" wchodzą wszystkie przypadki, w których dotychczasowy właściciel wyzbywa się przysługującego mu prawa na rzecz innej osoby w drodze czynności cywilnoprawnej. Tak więc, w zakresie tego pojęcia mieści się także darowizna, gdyż w istocie prowadzi ona do wyzbycia się prawa własności na rzecz obdarowanego. W rozpatrywanej sprawie, nie można jednak rozumieć znaczenia pojęcia "zbywa" w oderwaniu od charakteru i celu wprowadzenia przez ustawodawcę instytucji określonej w doktrynie mianem renty planistycznej. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta ustala i pobiera od właściciela lub użytkownika wieczystego rentę planistyczną tylko w razie wzrostu wartości zbywanej nieruchomości. Logiczny jest więc wniosek, że ustawodawca wiąże skutek, o którym mowa w omawianym przepisie z przysporzeniem, powiększeniem majątku, uzyskaniem dodatkowych korzyści w razie zwiększenia się wartości nieruchomości. Analizując instytucję renty planistycznej w postaci jednorazowej opłaty, podkreślenia wymaga fakt, że jeżeli z powodu uchwalenia lub zmiany planu wzrosła wartość nieruchomości, tylko odpłatne zbycie nieruchomości powoduje powiększenie majątku zbywcy, uzyskanie dodatkowych korzyści. Natomiast w razie przeniesienia własności nieruchomości objętej planem, dokonanego na podstawie umowy o charakterze nieodpłatnym, do skutku, o którym mowa nie dochodzi. Co prawda, również w takim wypadku właściciel lub użytkownik wieczysty wyzbywa się swego prawa i to kosztem swego majątku, ale przez świadczenie nieodpłatne, nieekwiwalentne. Tak więc nie uzyskuje on jakiegokolwiek przysporzenia majątkowego, tym bardziej nie zyskuje on w stosunku do sytuacji sprzed daty uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Skoro zaś wyzbyciu się prawa w tej formie nie towarzyszy jednocześnie przysporzenie majątku (uzyskania korzyści), to brak jest argumentów mogących przemawiać za tym, by wolą ustawodawcy było obciążenie zbywcy nieruchomości opłatą na rzecz gminy. Należy bowiem uwzględnić, że podstawą do pobrania opłaty nie jest sam fakt wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia lub zmiany planu, ale zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w następstwie uchwalenia lub zmiany planu. Prowadzi to do wniosku, że użyty przez ustawodawcę w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin prawny "zbycie nieruchomości" nie może obejmować przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w drodze umowy darowizny. W wyżej przedstawionym zakresie, skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r., OPK 16/00 (ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 64). Okoliczność, że uchwała ta podjęta została na gruncie wówczas obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie pozbawia aktualności wyrażonych w niej poglądów, bowiem konstrukcja analizowanych przepisów i instytucja renty planistycznej w obecnie obowiązującej ustawie opiera się na niemalże identycznych przesłankach. Słusznie podnoszą skarżący, że również z brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, można wywnioskować, iż przepis art. 36 ust. 4 tej ustawy nie ma zastosowania do zbycia nieruchomości na podstawie umowy darowizny. Nie jest bowiem możliwe ustalenie opłaty na dzień sprzedaży. W ocenie Sądu, wykładnia językowa art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym – uzupełniona wykładnią celowościową – prowadzi do wniosku, że występujące w tym przepisie pojęcie "zbycie" musi zostać zawężone wyłącznie do odpłatnego przeniesienia prawa własności w drodze czynności prawnej i brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia, aby pojęciem tym obejmować przypadki, gdy czynność taka została dokonana pod tytułem darmym, co ma miejsce w przypadku darowizny. Wykładnia przeciwna pozostawałaby w sprzeczności z niewątpliwym celem tego uregulowania. Za taką argumentacją przemawia analiza art. 37 ust. 3 ustawy, tj. sytuacji obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą. W takiej sytuacji (gdyby przyjąć, że pojęcie "zbycie" obejmuje także nieodpłatne przeniesienia prawa własności), właściciel lub użytkownik wieczysty, który dokonałby darowizny nieruchomości o obniżonej wartości, uprawniony były do żądania od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. W obydwu przypadkach ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem "zbywa nieruchomość", z tym, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, zarówno wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3 oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Nadto, w obydwu przypadkach ustawodawca dokonał identycznych zabiegów nowelizacyjnych, zastępując pierwotne określenie "sprzedaje" – pojęciem "zbywa". Nie sposób jednak przyjąć, aby dokonanie darowizny mogło prowadzić do powstania jakiejkolwiek szkody, chociaż niewątpliwie właściciel (użytkownik wieczysty), zbywa nieruchomość niższej wartości wskutek uchwalenia planu miejscowego. Dlatego też, reguły wykładni systemowej wewnętrznej prowadzą do wniosku, że użyte w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy pojęcie "zbycia nieruchomości", nie obejmuje przypadku zawarcia umowy darowizny, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej, w której darowizny dokonano na rzecz osób bliskich (brata i bratowej skarżącego). Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a/ art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.