II SA/Lu 575/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 21 maja 2024 r., znak: GN-V.7538.3.2024.DT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej oraz ustalenia osób uprawnionych oddala skargę. Postanowieniem z 21 maja 2024 r., znak: GN-V.7538.3.2024.DT, Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Tomaszowskiego z 29 grudnia 2023 r., znak: GK.6810.3.10.2023, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową wsi H. S. oraz ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie sprawy. H. B. (strona, skarżący) wnioskiem z 23 marca 2023 r. zwrócił się do Starosty Tomaszowskiego o ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową wsi H. S. oraz ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Starosta Tomaszowski wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez dołączenie lub wskazanie dowodów, które świadczą: (1) że nieruchomości wykazane w ewidencji gruntów i budynków jako "Wspólnota gruntowa wsi H. S." stanowią wspólnotę gruntową w rozumieniu przepisów ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 140, "u.z.w.g."); (2) że osoba, która podpisała wniosek spełnia warunki do nabycia uprawnień do udziału w tej wspólnocie gruntowej. W odpowiedzi na wezwanie skarżący odesłał pismo Starosty, umieszczając na nim swój podpis. Postanowieniem z 29 grudnia 2023 r. Starosta Tomaszowski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową wsi H. S. oraz ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, uznając m.in., że skarżący nie wykazał, że jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący - działający przez pełnomocnika A. K. - zarzucił naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., poprzez niewszczęcie postępowania, pomimo tego, że wnioskodawca wykazał na podstawie dokumentów, że jest uprawnionym członkiem wspólnoty gruntowej wsi H. S., a gdyby nawet nie wykazał interesu prawnego, to starosta winien wszcząć postępowanie z urzędu. Utrzymując powyższe postanowienie w mocy organ drugiej instancji stwierdził, że Starosta prawidłowo uznał, że uzasadnioną przyczyną uniemożliwiającą wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie jest niewykazanie przez skarżącego, że jest on stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ drugiej instancji wskazał, że kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny. Jednostka ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jej sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego) - realne i rzeczywiste powiązanie, czyniące ją "zainteresowaną" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnioną do udziału w nim w charakterze strony. W odróżnieniu od interesu prawnego, interes faktyczny występuje wówczas gdy jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Jednoznaczne brzmienie art. 28 k.p.a. nie pozwala na jego dowolną interpretację. Posiadanie przez dany podmiot statusu strony nie zależy więc od subiektywnej oceny tego podmiotu w tym zakresie, zaś okoliczności występujące w danej sprawie muszą w sposób nie budzący wątpliwości wskazywać na przesłanki określone w art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z 9 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/09). Strona swój interes prawny uzasadniający wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji zgodnej z wnioskiem upatruje wprost w przedłożonych dokumentach tj.: kopii aktu notarialnego rep. A nr [...]- umowa sprzedaży warunkowej, w której trzech członków zarządu Wspólnoty Gruntowej Wsi H. S. - S. K., J. W., K. P. - zobowiązali się sprzedać działkę nr [...] w obrębie H. S., gmina S., powiat T. L., o pow. 4 ary 35 metrów kwadratowych, stanowiącą własność Wspólnoty Gruntowej Wsi H. S.; kopii aktu notarialnego rep. [...]- umowa sprzedaży warunkowej, w której trzech członków zarządu Wspólnoty Gruntowej Wsi H. S. - S. K., J. W., K. P. - zobowiązali się sprzedać działki nr [...] w obrębie H. S., gmina S., powiat T. L., o pow. 9 arów 99 metrów kwadratowych, stanowiącą własność Wspólnoty Gruntowej Wsi H. S.; kopii decyzji Wójta Gminy S. z 14 grudnia 2000 r. znak: RGG. 1.6023-19/00 w sprawie wyrażenia zgody na zbycie działek budowlanych położonych w obrębie geodezyjnym [...] stanowiących własność Wspólnoty Gruntowej wsi H. S.; protokole z zebrania Wspólnoty Gruntowej wsi H. S. z 3 grudnia 2000 r. wraz z listą obecności; protokole z zebrania Wspólnoty Gruntowej wsi H. S. z 25 kwietnia 1999 r. wraz z listą obecności; uchwale nr [...] z 24 czerwca 1997 r. w sprawie powołania Spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi H. S. oraz o wyborze Zarządu Spółki; uchwale nr [...] z 24 czerwca 1997 r. w sprawie przyjęcia statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej wsi H. S.; uchwale nr [...] z 24 czerwca 1997 r. w sprawie powołania zarządu Spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej wsi H. S. oraz komisji rewizyjnej wraz ze składem osobowym organów; uchwale Zarządu Wspólnoty Gruntowej wsi H. S. z 3 grudnia 2000 r.; decyzji z 12 września 1997 r. Urzędu Rejonowego w T. L. znak: [...] 1.114.97 - zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości H. S., gmina S., oznaczonej numerem [...] o powierzchni 1,56 ha, stanowiącej własność Wspólnoty Gruntowej wsi H. S. oraz wydzielającej działki; pisma Zarządu Gminy w Suścu z 15 lutego 2001 r. znak: [...]; pisma Zarządu Gminy w Suścu z 4 września 2000 r. znak: [...] 1 -1-13/00; zawiadomienia Sądu Rejonowego w T. L. IV Wydziału Ksiąg Wieczystych o wpisie właścicieli do księgi wieczystej nr [...] na podstawie umowy sprzedaży warunkowej i umowy przeniesienia własności nieruchomości; decyzji Wojewody z 21 grudnia 2002 r. [...]; kopi wniosku Wspólnoty Gruntowej Wsi H. S. z 25 maja 2016 r. o wydanie decyzji o ustaleniu nieruchomości stanowiących wspólnotę i uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej; wezwania z 20 grudnia 2016 r. [...], wypisu z operatu ewidencji gruntów [...] oraz wypisu z rejestru gruntów z 25 maja 2016 r. Zdaniem organu odwoławczego przedłożone przez stronę dokumenty mogą jedynie świadczyć o tym, że utworzono spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą [...], przyjęto statut tej spółki, powołano zarząd, podejmowano uchwały w sprawie zbycia nieruchomości wspólnoty i je zbywano. Nie można na tej podstawie stwierdzić natomiast, że wspólnota [...] spełnia wymogi zawarte w u.z.w.g. Ponadto przedłożone dokumenty nie wskazują, że strona spełnia zawarte w art. 6 ust. 1 u.z.w.g. przesłanki dotyczące uprawnienia do udziału we wspólnocie gruntowej. Z treści u.z.w.g. wprost wynika, że osobami których interesu prawnego dotyczy postępowanie w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową są wyłącznie członkowie wspólnoty - osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. Dodatkowo - zdaniem organu - wniosek skarżącego złożony został po upływie, wskazanego w art. 8a u.z.w.g. terminu. Stosownie do powołanego przepisu ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego. Wniosek strony wpłynął do Starostwa 17 kwietnia 2023 r., a więc z przekroczeniem wskazanego terminu. Nie zgadzając się z postanowieniem Wojewody z 21 maja 2024 r. strona złożyła skargę, w której wniosła o jego uchylenie wraz z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: - art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niewszczęcie postępowania w sprawie określenia nieruchomości składających się na wspólnotę oraz w sprawie określenia wykazu osób uprawnionych wraz z wykazem gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości udziałów przysługujących im we wspólnocie pomimo, że wnioskodawca, załączył do wniosku z 23 marca 2023 r. kilkanaście dokumentów z których wynika, że jest uprawnionym członkiem wspólnoty gruntowej wsi H. S., co więcej nawet przy uznaniu, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego we wszczęciu postępowania, Starosta winien wszcząć postępowanie z urzędu, gdyż uporządkowanie stanu prawnego wspólnoty gruntowej ujawnionej w ewidencji gruntów, jest jego obowiązkiem nałożonym nowelizacją ustawy o wspólnotach gruntowych; - art. 8 k.p.a. poprzez nieprzejawienie jakiejkolwiek woli faktycznego załatwienia sprawy wspólnoty gruntowej wsi H. S. w sposób odpowiadający interesom lokalnej społeczności; - art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące wyjaśnienie i ustalenie stanu faktycznego oraz prawnego sprawy; - art. 80 k.p.a. oraz art.107 § 3 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów przedstawionych w sprawie co skutkowało uznaniem, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania; - art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy przy załatwieniu sprawy i nie przeprowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie, nie biorąc pod uwagę osobistego interesu strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że art. 61a § 1 k.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwsza odnosi się do przypadku wniesienia podania przez osobę, która nie jest stroną i nie ma legitymacji procesowej do żądania wszczęcia postępowania, natomiast inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania nie mają jednolitej natury i nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Wskazuje się jednak, że odnosić je należy do przypadków pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania. Są to okoliczności, które powodują, że postępowanie nie mogłoby się zakończyć wydaniem decyzji merytorycznej, stanowią zatem bezwzględne przyczyny niedopuszczalności postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015 r., nr 5, s. 18-19). Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W oparciu o przepisy prawa materialnego, organ winien ustalić czy wnioskodawca ma interes prawny składając wniosek o wszczęcie postępowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst. jedn.: Dz.U. z 2022, poz.140; dalej: u.z.w.g.), wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne wskazane w tym przepisie. Z treści ust. 2 art. 1 u.z.w.g. wynika nadto, że oprócz wspólnot gruntowych (ust. 1) podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 u.z.w.g., uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty (tj. w okresie od 5 lipca 1962 r. do 5 lipca 1963 r.). Jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania lub osoby prawne mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby mające miejsce zamieszkania na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed dniem wejścia w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały (ust. 2 art. 6). Wskazać należy, że zgodnie z art. 8a ust. 1 u.z.w.g. ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego. Przepis art. 8a ust. 2 u.z.w.g. stanowi, że wniosek, o którym mowa w ust. 1, powinien między innymi zawierać imię i nazwisko osoby fizycznej albo firmę osoby prawnej uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2. W tym kontekście zauważyć należy, że skarżący we wniosku z 23 marca 2023r. (złożonym w Starostwie 17 kwietnia 2023 r., k. 45 akt administracyjnych) wniósł o wszczęcie z urzędu postepowania administracyjnego w celu ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową wsi H. S. oraz ustalenie wykazu osób uprawnionych do udziału w tej wspólnocie. Następnie pismem z 29 listopada 2023 r. (k. 57 akt administracyjnych), poinformował organ, że swojego wniosku "nie oparł" na art. 8a u.z.w.g., a jedynie zasygnalizował konieczność wszczęcia postępowania z urzędu z uwagi na to, że brak jest wniosku z art. 8c u.z.w.g., jak i wniosku z art. 8a u.z.w.g. W zażaleniu na postanowienie Starosty Tomaszowskiego z 29 grudnia 2023 r. skarżący zarzucił Staroście naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., poprzez niewszczęcie postępowania, pomimo tego, że wykazał na podstawie dokumentów, że jest uprawnionym członkiem wspólnoty gruntowej wsi H. S., a ponadto wskazał, że Starosta winien wszcząć postępowanie z urzędu. Także w skardze na postanowienie Wojewody Lubelskiego z 21 maja 2024 r. skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 1 k.p.a., podnosząc, że w sprawie "zachodziła co najmniej konieczność wszczęcia postępowań z urzędu, co umożliwiłoby uregulowanie stanu prawnego wspólnot" ( k. 7 akt sprawy). Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia uznać należy, że w kontrolowanej sprawie skarżący na żadnym etapie postępowania nie zgłosił żądania wszczęcia postępowania na jego wniosek i w trybie określonym w art. 6 ust. 1 u.z.w.g., który to przepis organ odwoławczy wskazał jako normatywną podstawę żądania skarżącego, zauważając przy tym, że wniosek skarżącego złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 8a u.z.w.g. (str. 5 uzasadnienia postanowienia z 21 maja 2024 r.). Skoro więc skarżący nie złożył wniosku w rozumieniu art. 8a ust. 1 u.z.w.g., a jest oczywiste, że postępowanie w trybie art. 8a ust. 1 u.z.w.g. mogło się toczyć skutecznie jedynie na skutek wniosku złożonego przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2 u.z.w.g., albo przez jego następcę prawnego, to organ pierwszej instancji winien umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Do rozstrzygnięcia takiego nie doszło, gdyż organy obydwu instancji konsekwentnie, lecz wbrew faktom, przyjmowały, że skarżący domagał się wszczęcia postępowania, jednak nie wykazał swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym bardziej niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie - Starosta do kwestii tej nie odniósł się - skoro sam organ zauważył, że wniosek skarżącego złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 8a u.z.w.g. i także z tego względu nie było możliwe wszczęcie postępowania. Niekonsekwentne więc było oczekiwanie wykazania przez skarżącego interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w trybie art. 8a ust. 1 u.z.w.g., gdy ustawowo określony termin do złożenia wniosku na tej podstawie prawnej upłynął 31 grudnia 2016 r., a więc ponad sześć lat od daty złożenia w Starostwie (17 kwietnia 2023 r., k. 45 akt administracyjnych) wniosku skarżącego o wszczęcie - co istotne - z urzędu postępowania administracyjnego. Należy w tym miejscu zauważyć, że brak jest również przesłanek do uznania, że skarżący domagał się ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową oraz ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej w trybie określonym w art. 8c u.z.w.g., co jest możliwe jedynie w przypadku ostatecznej decyzji o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie. Jednakże jeśli decyzja o nieustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie byłaby wydana w sprawie wspólnoty gruntowej wsi H. S., to dopiero wówczas otworzy się droga postępowania na wniosek uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6a u.z.w.g. (art. 8c ust. 1 u.z.w.g.). W tym stanie faktycznym i prawnym organ pierwszej instancji winien umorzyć postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a.), a nie odmówić jego wszczęcia (art. 61a § 1 k.p.a.), jednakże uchybienie to nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Zauważyć bowiem należy, że odmowa wszczęcia postępowania i umorzenie postępowania są zbliżonymi instytucjami prawa procesowego, które - co do istoty - nie różnią się w zakresie skutków procesowych i prowadzą do niezałatwienia merytorycznego sprawy. Z tych względów oraz na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.