II SA/Lu 578/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Dyrektora [...] Parku Narodowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę oddala skargę. Decyzją z dnia 28 czerwca 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie po ponownym rozpoznaniu sprawy na wniosek G. D. i J. M. uchyliło decyzję własną z dnia 11 czerwca 2001r., Rep. ...i stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia 21 lutego 1986r. w części dotyczącej działek oznaczonych nr .... (w części dotyczącej działki nr ...) oraz stwierdziło wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek: nr ... - będących własnością P. D., nr ... - będącej własnością A. i J. T., nr ...i ... - będących własnością B. i H. F., nr ... - będącej własnością J. i S. W., nr ... - będącej własnością S. D., nr ... - będącej własnością L. i Z. W., nr ... (w części dotyczącej działki nr ...) - będącej własnością G. D. - z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 10 sierpnia 1985 r. S. i J. małżonkowie D. zwrócili się do Naczelnika Gminy w U. z prośbą o przejęcie przez Skarb Państwa ich gospodarstwa rolnego (z wyłączeniem budynków i działki siedliskowej), położonego we wsi W. w związku z przejściem na emeryturę. W toku postępowania - w dniu 26 grudnia 1985r. J. D. zmarła. W związku z tym, decyzją z dnia 21 lutego 1986 r. - Naczelnik Gminy w U. przejął od S. D. nieodpłatnie na rzecz Państwa w zamian za świadczenie emerytalne gospodarstwo rolne o pow. 10,57 ha składające się z działek gruntu oznaczonych numerami: ...., określając wartość tego gospodarstwa na 407,493 tys. zł oraz stwierdził, że S. D. pozostawił sobie na własność zabudowania wraz z działką siedliskową nr ... o pow. 0,20 ha oraz, że przekazującemu przysługuje prawo dożywotniego użytkowania działki gruntu rolnego o pow. 0,30 ha. Następnie postanowieniami z dnia 19 lutego 1998 r. i z dnia 17 marca 1998r. Sąd Rejonowy we Włodawie stwierdził, że spadek po – odpowiednio – J. D. na podstawie ustawy nabyli mąż S. D. oraz dzieci J. S. D., J. S. M. i G. T. D. po 1/4 części, zaś po S. D. (zmarłym 15 stycznia 1994 r.) - J. S. D., J. S. M. i G. T. D. po 1/3 części. W dniu 5 marca 2001 r. spadkobiercy – G. D. i J. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 lutego 1986 r. podnosząc, że organ orzekł o przejęciu gospodarstwa rolnego należącego do obojga rodziców, co wynika z aktu własności ziemi z dnia 26 września 1973 r. oraz z dokumentu nadania ziemi z dnia 22 grudnia 1954 r., pomimo iż w dacie orzekania matka J. D. nie żyła, a w postępowaniu nie uwzględniono i nie wezwano do udziału w sprawie jej spadkobierców. Decyzją z dnia 11 czerwca 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie rozpoznając wniosek ustaliło, że decyzja Naczelnika Gminy U. z dnia 21 lutego 1986 r. jest wadliwa, jednak ze względu na to, że spowodowała ona nieodwracalne skutki prawne, Kolegium stwierdziło wyłącznie jej wydanie z naruszeniem prawa, a następnie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia 24 lipca 2001 r. Kolegium utrzymało tę decyzją w mocy. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2003 r., sygn. akt II Sa/Lu 1432/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie uchylił jednak decyzję Kolegium, stwierdzając, że organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności nie odniósł się do scalenia gruntów wsi W. oraz nie wyjaśnił czy nieodwracalne skutki prawne zachodzą w odniesieniu do wszystkich działek gruntu wchodzących w skład przejętego gospodarstwa rolnego S. i J. D. W konsekwencji wyroku Sądu - decyzją z dnia 9 sierpnia 2004 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia 6 października 2004 r. - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 lutego 1986 r. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 903/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził jednak nieważność obu tych decyzji podnosząc, że z obrotu prawnego nie została wyeliminowana decyzja z dnia 11 czerwca 2001 r. Badając sprawę po raz kolejny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja Naczelnika Gminy U. z dnia 21 lutego 1986 r. wydana została na podstawie art. 51 i art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40 poz. 268 ze zm.). W świetle tych przepisów, przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu na wniosek rolnika było możliwe tylko wówczas, gdy nie było następcy rolnika lub gdy następca ten nie spełniał warunków przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, a także wtedy gdy następca został uznany przez sąd za niegodnego przejęcia gospodarstwa. Dziedziczenie gospodarstw rolnych przez spadkobierców dopuszczalne było natomiast w oparciu o przepisy art. 158 i nast. Kodeksu cywilnego, jeżeli spadkobiercy w chwili otwarcia spadku odpowiadali warunkom wymaganym dla nabycia własności nieruchomości rolnej w drodze przeniesienia własności albo byli małoletni bądź też pobierali naukę zawodu lub uczęszczali do szkół, albo byli trwale niezdolni do pracy. Mając zatem na uwadze powyższe przepisy oraz fakt, że postanowieniami z dnia 19 lutego 1998 r. Sąd Rejonowy we Włodawie potwierdził, że spadek po J. D., w tym wchodzące w jego skład gospodarstwo rolne - na podstawie ustawy nabyli mąż S. D. oraz dzieci J. S. D., J. S. M. i G. T. D. po 1/4 części, których Naczelnik Gminy U. nie uwzględnił wydając decyzję z dnia 21 lutego 1986 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie stwierdziło nieważność tej decyzji w części dotyczącej działek oznaczonych numerami ... (w części dotyczącej działki nr ...) oraz - z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych – na podstawie art. 156 § 2 kpa Kolegium stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek nr ... będących własnością P. D., nr ... własnością A. i J. T., nr ... własnością B. i H. F., nr ... własnością J. i S. W., nr ... własnością S. D., nr .. własnością L. i Z. W., .. (w części dotyczącej działki nr ...) będącej własnością G. D. Kolegium wyjaśniło jednocześnie – powołując się na pismo geodety Starostwa Powiatowego we Włodawie z dnia 23 czerwca 2010 r. – iż w przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy w U. z dnia 21 lutego 1986 r. błędnie wpisano nr działki ..........., zamiast –zgodnie z ewidencją gruntów nr ...; obecnie w ewidencji gruntów wsi W. figurują numery .... Wykonując zalecenia WSA w Lublinie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się ponadto do kwestii scalenia gruntów wsi W. i stwierdziło, że scalenie zostało przeprowadzone w 1985r., a więc przed wydaniem decyzji z dnia 21 lutego 1986r., dlatego zasadniczo zarówno powierzchnia gruntu, jak i numery działek powołane w tej decyzji odpowiadają danym zawartym w poscaleniowym rejestrze pomiarowo - klasyfikacyjnym sporządzonym przy scaleniu. Wynika to z pisma geodety z dnia 21 kwietnia 2010 r. wraz z wypisami z rejestru gruntów działek nr ... o łącznej powierzchni 8,7404 ha. Geodeta stwierdził, że wprawdzie w przedmiotowej decyzji z dnia 21 lutego 1986r. nie widnieją działki nr ... o łącznej powierzchni 1,37 ha, jednak ich powierzchnia została ujęta w ogólnej powierzchni przejętego gospodarstwa. Figurują one natomiast w rejestrze ewidencji gruntów wsi W. 1987r., gdyż w kolejnych latach działki nr ... weszły w skład działki nr ... o pow. 3/2176 ha, zaś działka nr ... w skład działki nr ... o pow. 5/3760 ha, które obecnie (wraz działkami nr ....) pozostają w zarządzie trwałym Parku z siedzibą w U. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, Dyrektor Parku wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej działek nr .... Skarżący zarzucił, że SKO w Chełmie wadliwie uchyliło w całości decyzję Naczelnika Gminy z dnia 21 lutego 1986 r. i jednocześnie stwierdziło - częściowo nieważność, a częściowo wydanie z naruszeniem prawa - tej samej, a więc uchylanej, decyzji. Przede wszystkim jednak, zdaniem skarżącego, w odniesieniu do działek nr ..., nie było merytorycznych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ działki te, stanowiące własność Skarbu Państwa, znajdują się w trwałym zarządzie skarżącego Parku w U. od 17 grudnia 1992r., a w konsekwencji - w świetle obowiązujących przepisów ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. Nr 97. poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej ustawą, obowiązującej od dnia 11 września 2001 r. - Park należy zaliczyć do strategicznych zasobów naturalnych kraju, co do których nie są możliwe przekształcenia własnościowe. Z przepisów tych skarżący wywodzi, że wprowadzone ustawą ograniczenia wywołały nieodwracalne skutki prawne, a zatem organ nie mógł stwierdzić nieważności decyzji o przejęciu. Skarżący powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1025/08, w którym wyrażono pogląd, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Skarżący podkreślił wyjątkowe znaczenie strategicznych zasobów naturalnych kraju tj. lasów, kopalin energetycznych, zasobów wody i podkreślił, że w toku prac nad ustawą wprawdzie uwzględniano, że wiele z nich przeszło na własność państwa w sposób naruszający prawa właścicieli, ale jednocześnie postulowano, by poniesione przez właścicieli z tego tytułu straty były rekompensowane "w ramach istniejących możliwości państwa, ale bez poddawania zasobów o strategicznym znaczeniu procesom reprywatyzacji i prywatyzacji". Skarżący wywodzi z tego obowiązek zachowania we władaniu Państwa zasobów naturalnych, z wyłączeniem możliwości ich zwrotu, nawet w przypadku, gdyby zasoby te przeszły na rzecz Skarbu Państwa z naruszeniem przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności organów administracji publicznej w zakresie jej zgodności z prawem. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zasadnie Kolegium uznało – i nie było to kwestionowane w toku postępowania - iż przy wydaniu decyzji Naczelnika doszło do rażącego naruszenia prawa. Naruszenie to dotyczy art. 51 i art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40 poz. 268 ze zm.). Jak wskazał organ, w świetle tych przepisów, przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu na wniosek rolnika było możliwe tylko wówczas, gdy nie było następcy rolnika lub gdy następca ten nie spełniał warunków przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, a także wtedy gdy następca został uznany przez sąd za niegodnego przejęcia gospodarstwa. Dziedziczenie gospodarstw rolnych przez spadkobierców dopuszczalne było natomiast w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego, jeżeli spadkobiercy w chwili otwarcia spadku odpowiadali warunkom wymaganym dla nabycia własności nieruchomości rolnej w drodze przeniesienia własności albo byli małoletni bądź też pobierali naukę zawodu lub uczęszczali do szkół, albo byli trwale niezdolni do pracy. Bezspornym jest, że poprzedni właściciele przejętego decyzją z dnia 21 lutego 1986 r. gospodarstwa rolnego – S. D. i J. D. posiadali dzieci, które następnie odziedziczyły po nich to gospodarstwo, co zostało potwierdzone postanowieniami Sądu Rejonowego we Włodawie z dnia 19 lutego 1998 r. i z dnia 17 marca 1998r. W sprawie nie zachodziły więc okoliczności, o których mowa w art. 51 powołanej ustawy, ponieważ w dacie wydania decyzji z dnia 21 lutego 1986r. istnieli następcy prawni J. D., którzy w postępowaniu zostali całkowicie pominięci. Naruszenie to miało charakter rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Okoliczności tej skarżący nie kwestionuje - jego zarzuty sprowadzają się w zasadzie do naruszenia przez organ art. 156 § 2 kpa poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika z dnia 21 lutego 1986r. w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr .... będących – na podstawie tej decyzji - własnością Skarbu Państwa i znajdujących się w trwałym zarządzie Parku. Wprawdzie skarżący za wadliwe uznaje również jednoczesne uchylenie przez organ tej decyzji i stwierdzenie jej nieważności, ale zarówno z sentencji zaskarżonej decyzji, jak i z jej uzasadnienia, stanowiącego jej integralną część, wynika w sposób oczywisty, że faktycznie organ uchylił decyzję własną z dnia 11 czerwca 2001r., co było konieczne dla zachowania prawidłowego trybu orzekania w związku z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zawartymi w wyroku wydanym w niniejszej sprawie w dniu 16 lutego 2005r., sygn. akt II SA/Lu 903/04 - zarzut ten nie może być więc uwzględniony. Skarżący wskazał jednak przede wszystkim na nieodwracalność skutków prawnych wywołanych decyzją z dnia 21 lutego 1986r. – jego zdaniem – również w odniesieniu do działek będących w trwałym zarządzie skarżącego, co zgodnie z art. 156 § 2 kpa, uniemożliwiało stwierdzenie przez organ nieważności decyzji w tym zakresie. Skarżący podkreślił wyjątkowe znaczenie ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. z 2001 r. Nr 97, poz. 1051 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, która w art. 1 pkt 5 do strategicznych zasobów naturalnych kraju zaliczyła zasoby przyrodnicze parków narodowych, które stanowiąc własność Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym, z zastrzeżeniem przepisów zawartych w ustawach szczególnych (art. 2). Stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa, należy bowiem odnosić wyłącznie do skutków prawnych wywołanych przez decyzję nieważną, a nie do skutków powstałych z innych - zewnętrznych, niezależnych od woli stron tej decyzji - zdarzeń prawnych m.in. wynikających z późniejszych przepisów. Nieodwracalny skutek zachodzi np. w sytuacji kolejnych przekształceń własnościowych (kolejnego zbycia prawa), co – jak słusznie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie – miało miejsce w odniesieniu do działek nr ... (będących obecnie własnością P. D.), nr ... (będącej własnością A. i J. R.), nr ... (będących własnością B. i H. F.), nr ... (będącej własnością J. i S. W.), nr ... (będącej własnością S. D.), nr ... (będącej własnością L. i Z. W.), ...- w części dotyczącej działki nr ... (będącej własnością G. D.) – co uzasadniało stwierdzenie przez Kolegium wydania decyzji z dnia 21 lutego 1986r. z naruszeniem prawa. Natomiast pozostałe działki, w tym m.in. działki wskazane przez skarżącego, nie zmieniły swojego statusu prawnego, nadal są własnością Skarbu Państwa, a więc tego samego podmiotu, na rzecz którego nastąpiło przejęcie i którego bezpośrednio dotyczyła decyzja z dnia 21 lutego 1986r., dlatego przepis art. 156 § 2 kpa nie mógł być zastosowany, a organ - wobec stwierdzonego rażącego naruszenia prawa - miał obowiązek stwierdzić – w tym zakresie – nieważność przedmiotowej decyzji. W uchwale z dnia 20 marca 2000 r., sygn. OPS 14/99 (ONSA 2000 r. Nr 3, poz. 93) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega na tym, że w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio, albowiem nie chodzi o odwrócenie wszystkich skutków prawnych, lecz o odwrócenie tych tylko skutków prawnych, które wywarła sama decyzja dotknięta wadą nieważności. Z kolei w wyroku z dnia 1 października 2001 r. (IV SA 835/01) Sąd ten zwrócił uwagę, że skutki prawne wywołane nie przez decyzję o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa, ale przez późniejsze zdarzenia, nie mogą stanowić podstawy do oceny, że decyzja ta, wydana z rażącym naruszeniem prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. W świetle powyższego, o nieodwracalnych skutkach prawnych nie można więc mówić w kontekście wskazanej przez skarżącego ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju. Ustawa ta nie wyklucza zastosowania art. 156 § 1 kpa w stosunku do nieruchomości będących obecnie własnością Skarbu Państwa. Istotą art. 156 § 1 kpa nie jest bowiem spowodowanie przekształceń własnościowych w rozumieniu tej ustawy, ale wyłącznie stwierdzenie, że orzeczenie administracyjne rażąco narusza prawo. Stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia 21 lutego 1986r. nie stanowi więc przekształcenia własnościowego Parku. Przepisu art. 2 cytowanej ustawy, zgodnie z którym zasoby naturalne stanowiące własność Skarbu Państwa nie podlegają przekształceniom własnościowym (...),nie można rozumieć w ten sposób, że w związku z wejściem w życie tej ustawy nie jest już możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa stał się właścicielem "zasobów naturalnych", nawet jeśli zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 § 1 kpa. Wskazany przepis należy natomiast rozumieć jako skierowany do Skarbu Państwa ogólny zakaz zbywania tych zasobów (wraz z gruntami) w celu zachowania ich narodowego charakteru. Zakaz ten nie pozostaje w sprzeczności z ogólnymi regułami prawa administracyjnego, które - w szczególnie ważnych sytuacjach - nakazuje właściwemu organowi odwrócić skutki prawne powstałe w wyniku wadliwego działania organu administracyjnego. Dotyczy to przede wszystkim stwierdzenia nieważności decyzji (innego aktu), wskutek czego przywrócona zostaje poprzednia sytuacja prawna. Stwierdzenie nieważności jest natomiast niedopuszczalne tylko wyjątkowo, tj. jedynie wówczas, gdy dotknięta wadami decyzja, a nie inne zdarzenia niezależne od woli stron tej decyzji, wywołała nieodwracalne skutki prawne. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi – wynikające z art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju ograniczenia przekształceń własnościowych tych zasobów dotyczą bowiem wyłącznie zgodnego z prawem nabycia przez Skarb Państwa tych zasobów (ich własności), za które – zgodnie z art. 7 tej ustawy, byłym właścicielom lub ich spadkobiercom przysługują rekompensaty. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie było zatem przeszkód do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy U. z dnia 21 lutego 1986r. w części obejmującej również działki będące w zarządzie skarżącego. Z tych względów skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.)