II SA/Lu 578/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A T. -K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę. Decyzją z dnia 12 marca 2013 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpoznaniu odwołania M. O. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 20 lutego 2013 r., nr [...], nakazującej M. O. rozbiórkę samowolnie wykonanego klombu ziemnego w pasie drogi powiatowej nr "a" w miejscowości S. D., gmina F. – uchylił wskazaną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności i wyznaczył nowy termin wykonania obowiązków do dnia 30 sierpnia 2013 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez PINB w [...] na skutek pisma T. T. z dnia 20 grudnia 2012 r., dotyczącego wydania nakazu rozbiórki "klombu ziemnego", usytuowanego w pasie drogi powiatowej, który to obiekt utrudnia jej swobodny dostęp do nieruchomości, celem zapewnienia koniecznej obsługi domu, m.in. związanej z wywozem szamba. W wyniku oględzin w dniu 17 stycznia 2013 r. organ pierwszej instancji stwierdził, że przed ogrodzeniem działki nr ewid. "b" w miejscowości S. D. znajduje się klomb ziemny porośnięty krzewami jałowca. Następnie wymienioną na wstępie decyzją z dnia 20 lutego 2013 r. nakazał M. O. rozbiórkę samowolnie wykonanego "klombu ziemnego", na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. PINB w [...] ocenił, że M. O. wykonała klomb jako obiekt małej architektury w pasie drogowym, w miejscu publicznym, bez dokonania wymaganego przepisami prawa zgłoszenia. Jakkolwiek w sprawie tej w latach 2009-2011 prowadzone było postępowanie administracyjne, to nie dotyczyło ono rozbiórki całości obiektu, a jedynie betonowych obrzeży ograniczających klomb ziemny oraz chodnika ułożonego z płyt betonowych. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, co podkreślił organ odwoławczy na fakt, że inwestorka "pozostawiła w całości rosnący krzew jałowca, który rozrasta się i stanowi element utrudniający korzystanie z miejsca publicznego", to jest pobocza drogi powiatowej. W ocenie organu pierwszej instancji "klomb ziemny porośnięty krzewami" bądź kwiatami stanowi obiekt małej architektury ogrodowej, na który w przypadku jego lokalizacji w miejscu publicznym inwestor winien dokonać zgłoszenia właściwemu organowi, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ drugiej instancji stwierdził, że organy nadzoru budowlanego orzekają w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisy procesowe. Przepisy ustawy Prawo budowlane, jak podkreślił WINB, dotyczą wyłącznie spraw związanych z obiektami budowlanymi. Obiektem budowlanym jest zaś taki obiekt, który spełnia warunki określone w art. 3 pkt 1 b powołanej ustawy, a więc stanowi całość techniczno-użytkową. Organ odwoławczy podkreślił, że obiekt małej architektury, o jakim mowa w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, utożsamiany winien być z pojęciem małej formy architektonicznej. W pojęciu tym mieszczą się więc obiekty posiadające elementy dekoracyjne bądź mające charakter użytkowy, uzupełniające większą kompozycję architektoniczną lub przestrzenną. Dla stwierdzenia, czy określony obiekt posiada cechy odnoszące się do tak sformułowanej definicji obiektu małej architektury konieczne jest wyjaśnienie zastosowanych przy jego budowie technik budowlanych, materiałów, a także celu jego powstania. W ocenie organ odwoławczego wykonany "klomb ziemny porośniętego krzewami" nie spełnia powyższych warunków, nie sposób go więc uznać za obiekt małej architektury. Zakres wykonanych robót, jak i sposób ich wykonania uzasadniają stwierdzenie, że obiekt ten nie jest również budowlą rozumianą jako skończona całość użytkowa, wyodrębniona w przestrzeni i połączona z gruntem w sposób trwały. Z powyższego, zdaniem organu odwoławczego, wynika, że sporny obiekt nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem nie podlega on unormowaniom tej ustawy. Wobec stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie posiadał kompetencji do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i wydania stosownego orzeczenia, gdyż brak było przedmiotu postępowania, obowiązkiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było więc, jak podkreślił ten organ, uchylenie decyzji PINB w [...] i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę do Sądu na decyzję organu drugiej instancji złożyła A. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7, 10 § 1, 77, 80, 81, 105, 107, 136, 138 i 140 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz art. 3 pkt 1, 3 i 4, 30 ust. 1 pkt 4, 49b ust. 1 i 83 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że wykonany "klomb ziemny" nie stanowi obiektu małej architektury. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "ustawa"), przepisy ustawy normują działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Ustawodawca wskazując zakres przedmiotowy ustawy odwołał się do projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, co oznacza, że przepisów ustawy "nie można stosować do przedmiotów, które nie będą odpowiadać definicji obiektu budowlanego" (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 8). Obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy jest: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury. Żadne inne przedmioty powstałe w wyniku ludzkiej działalności nie stanowią obiektów budowlanych i nie są objęte regulacjami ustawy oraz pozostałych przepisów z zakresu prawa budowlanego. Zagadnieniem spornym w rozpoznawanej sprawie jest to, czy obiekt wykonany w pasie drogi powiatowej nr "a", przed ogrodzeniem działki nr ewid. "b", w miejscowości S. D., gmina F., określony przez organ pierwszej instancji jako "klomb ziemny" stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy. Ustalenie tej okoliczności ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Podnieść należy, że zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, taki jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową; Obiektem małej architektury są natomiast niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki (art. 3 pkt 4). Nie ulega wątpliwości, że roślinność – w tym w postaci krzewu jałowca – nie stanowi obiektu budowlanego powstałego na skutek robót budowlanych, zatem kwestia uciążliwości związanych z ewentualnym wpływem tego krzewu na utrudnienia w dojeździe do działki skarżącej, nie ma znaczenia w sprawie i nie może być badana w ramach postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy. Zagadnienie to mieści się w granicach sporu o charakterze cywilnoprawnym i może być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Wyżej wyrażona ocena jest uzasadniona tym, że niewątpliwie nie można uznać wykonanego "klombu ziemnego" za obiekt służący kultowi religijnemu, jak też brak jest podstaw do stwierdzenia, że stanowi on obiekt budowlany, taki jak: piaskownica, huśtawka, drabinka czy śmietnik, służący rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. W ocenie Sądu wykonanego obiektu nie sposób także uznać za jeden z obiektów architektury ogrodowej, do których zalicza się: posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej. Trzeba bowiem podkreślić, że pod pojęciem "inne obiekty architektury ogrodowej" ustawodawca miał na myśli jedynie ozdoby ogrodowe, porównywalne wielkością i funkcją z posągiem lub wodotryskiem. Jakkolwiek więc wyliczenie to ma charakter przykładowy, to wyznacza ono zakres znaczeniowy tego pojęcia. Oznacza to, że do tego rodzaju obiektów budowlanych mogą zostać zaliczone jedynie takie obiekty, które posiadają analogiczne właściwości (wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 maja 2009 r., II SA/Lu 126/09, LEX nr 558376). Takich cech wspomniany obiekt nie posiada. Trudno zresztą uznać sporny obiekt za jakikolwiek inny przykład obiektu małej architektury. Skarżąca sama przyznała w treści skargi, potwierdzając tym samym stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii, że realizując omawiany "obiekt" nie wykonano nasypu ziemnego (co jednocześnie przesądza, że w żadnym razie spornego obiektu nie można uznać za budowlę ziemną), lecz że umiejscowiono go "na wzniesieniu gruntu" (k. 5 akt sąd.). Przedłożona w postępowaniu odwoławczym przez M. O. dokumentacja fotograficzna, która zresztą wbrew twierdzeniom skarżącej pozostawia wątpliwości co do umiejscowienia i wyglądu wykonanego "klombu ziemnego", świadczy o tym, że "forma architektoniczna" omawianego obiektu ogranicza się w istocie do znajdującego przed ogrodzeniem M. O. krzewu jałowca (k. 2, 3). Takiej formy zagospodarowania terenu, kierując się racjonalnymi przesłankami i logicznym rozumowaniem, nie da się uznać za obiekt budowlany, którego samowolne "posadowienie" podlegałoby reglamentacji przepisów prawno-budowlanych, a tym samym wymagałoby ingerencji organów nadzoru budowlanego, realizujących zadania określone w art. 83 ustawy. Zauważyć przy tym trzeba, że organ pierwszej instancji wydając nakaz rozbiórki, w trybie art. 49b ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy, wskazanego obiektu nie wyjaśnił w żaden sposób, z jakich powodów uznał, że stanowi on obiekt małej architektury. Podniesiona w uzasadnieniu argumentacja uznająca usytuowanie tego "klombu" przy dojeździe na działkę skarżącej, za "wyjątkowo uciążliwe i złośliwe" (s. 2 decyzji z dnia 20 lutego 2013 r.) nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Wobec stwierdzenia, że omawiany obiekt nie stanowił obiektu budowlanego, o jakim mowa w powołanych przepisach ustawy, prawidłowo zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."). W tej sytuacji trafnie organ odwoławczy uznał, że postępowanie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. Ubocznie należy wskazać, że o sposobie zagospodarowania pasa drogowego rozstrzyga zasadniczo właściwy zarządca drogi. Zgodnie bowiem z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.), w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Z powyższego wynika, że to zarządca drogi, w której pasie drogowym usytuowany jest omawiany krzew jałowca, jest organem właściwym do ewentualnego wydania decyzji nakazującej przywrócenie pasa tej drogi do stanu poprzedniego. Niezasadne były zatem również zarzuty skarżącej co do niewyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji co do naruszenia art. 7, 77, 80, 107, 136, 138 i 140 K.p.a. Organ drugiej instancji jest bowiem obowiązany do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie (art. 15 K.p.a.). Nie jest on przy tym związany oceną stanu faktycznego, dokonaną w decyzji organu pierwszej instancji. Przeciwnie, jego obowiązkiem jest dokonanie samodzielnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w razie potrzeby – przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 K.p.a.), w tym dopuszczenia – co uczynił w niniejszej sprawie organ odwoławczy – dodatkowych dowodów zgłoszonych przez strony. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 i art. 81 K.p.a., wskazać należy, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zarzut naruszenia art. 10 i 81 K.p.a., poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, by została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia wyjaśnień i by uchybienie tym przepisom mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wykazała ona w szczególności, by fakt niezawiadomienia ją przed wydaniem zaskarżonej decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwił jej możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.