II SA/Lu 584/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2008 r. sprawy ze skargi K. S.-D. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz K.S.-D kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Starosta, na wniosek E. B. z dnia 19 lutego 2008 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku dla celów usługowo-mieszkalnych z częścią gastronomiczną z przyłączem wodno-kanalizacyjnym, gazowym i energetycznym, na terenie obejmującym działki nr ewid. 692/1, 692/3, 700 i 824 przy ul. M. w P. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. S.-D., wskazując, iż organ nieprawidłowo obliczył powierzchnię użytkową przedmiotowego obiektu, przyjmując, że zawiera ona tylko część pomieszczeń wchodzących w zakres usług. Zdaniem strony, powierzchnię użytkową usług stanowi powierzchnia wszystkich pomieszczeń dotyczących danych usług. K. S.-D. wskazała także na problem niedostosowania ilości miejsc parkingowych do rzeczywistej powierzchni użytkowej usługi oraz brak decyzji w sprawie oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wojewoda decyzją z dnia [...], Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że przedłożony projekt jest kompletny i spełnia wszystkie wymogi określone przepisami prawa. Jednak wskazany w zaskarżonej decyzji obszar oddziaływania, obejmujący działki nr 693/4 i 693/5, budzi wątpliwości, bowiem działki te nie graniczą bezpośrednio z działką, na której znajduje się sporny budynek usługowo-mieszkalny. Poza tym, wyjaśnienia wymaga fakt wyznaczenia przez organ I instancji grupy osób wymienionych pod nazwą "do wiadomości", które nie są właścicielami działek wymienionych w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu. Wojewoda wskazał, że powyższa okoliczność wymaga szczegółowego wyjaśnienia w myśl art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane. Wskazał również, że zarzuty odwołania co do braku decyzji w sprawie oddziaływania na środowisko są nieuzasadnione. Inwestycja E. B. nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a poza tym nie znajduje się w Obszarze Specjalnej Ochrony Siedlisk. W skardze na powyższą decyzję Wojewody K. S.-D. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77, art. 136, art. 140 i art. 107 § 3 k.p.a., wskazując tym samym, że naruszenie ww. przepisów miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Zdaniem strony skarżącej, nieprawdziwe i ogólnikowe stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu organów obu instancji budzą wiele wątpliwości. Organy administracyjne nie ustaliły bowiem jednoznacznie stanu faktycznego, który w rzeczywistości stanowi podstawę do zastosowania przepisów prawa materialnego (w tym art. 35 ust. 1 i 2 ustawy prawo budowlane) oraz zupełnie nie uzasadniły swego stanowiska w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę, zważył co następuje. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc obok tego, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych przepisów prawnych oraz czy przepisy te właściwie zinterpretowały, także to, czy organy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Przepisy k.p.a., zawierające ogólne zasady postępowania administracyjnego wskazują wyraźnie na ciążący na organie administracyjnym obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Organ ten ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz ocenić na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, a organy z powyższego obowiązku się nie wywiązały. W szczególności należy wskazać, iż organ odwoławczy odniósł się do ustaleń faktycznych organu I instancji, wskazanych w odwołaniu, dotyczących powierzchni użytkowej obiektu oraz ilości miejsc parkingowych, w sposób pobieżny. Mimo, że zarzut dotyczący tej kwestii stanowił zasadniczy zarzut odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, organ odwoławczy zamknął wyjaśnienia dotyczące tych ustaleń w jednym zdaniu uzasadnienia (s. 2 tekstu uzasadnienia), potwierdzającym wyjaśnienia organu I instancji i odnosząc się jedynie do proporcji miejsc parkingowych do metra kwadratowego powierzchni (co nie było kwestionowane w odwołaniu) nie wypowiadając się co do sposobu i wyniku obliczenia powierzchni użytkowej usługi (co było zasadniczym przedmiotem zarzutu odwołania). Natomiast organ pierwszej instancji ograniczył argumentację w zakresie ustalenia stanu faktycznego do ogólnego wskazania powierzchni użytkowych usług spornego obiektu i liczby wymaganych miejsc parkingowych, która w rozpatrywanej sprawie wynosi 16. Odniósł się do tej kwestii zatem jeszcze bardziej ogólnie. Organom nie udało się również określić w sposób jednoznaczny, czy oraz ewentualnie jak, wykonano wewnętrzne drogi manewrowe umożliwiające prawidłowy wjazd i wyjazd z oznaczonych miejsc parkingowych, mając na uwadze postanowienie Starosty z dnia 27 marca 2008 r. W aktach administracyjnych znajduje się pismo strony z dnia 14 kwietnia 2008 r., która w związku z ww. postanowieniem Starosty przedstawiła uzupełniony projekt. Organy jednak obu instancji w żaden sposób nie ustosunkowały się w uzasadnieniu swoich decyzji do jego nowych, zmienionych ustaleń. Skutkuje to uznaniem, iż wydane przez organy rozstrzygnięcia nastąpiły w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, tym samym w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne. Za dowolne bowiem uznać należy takie ustalenia faktyczne, które jakkolwiek znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym, to jednak jest to materiał niekompletny czy też nie w pełni rozpatrzony. Zarzut dowolności tych ustaleń jest zniesiony dopiero wówczas, gdy ustalenia dokonane są na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. To zaś jest warunkiem koniecznym do wydania rozstrzygnięcia w sposób czyniący zadość również dyspozycji przepisu art. 7 k.p.a. wyrażającego zasadę legalizmu, prawdy obiektywnej oraz wyważenia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt III ARN 55/94, wyrok NSA z 4 lipca 2001 r. w sprawie sygn. akt I SA 1768/99). Ponadto w ocenie Sądu, orzeczenie organu drugiej instancji, podobnie jak decyzja organu I instancji, nie spełnia także wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie uzasadnienia faktycznego, bowiem nie wyjaśnia tych wszystkich okoliczności, które budzą wątpliwości, a były kwestionowane w odwołaniu. Nie odniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu i ogólnikowe ustosunkowanie się tylko do niektórych z nich, doprowadziło do naruszenia ww. przepisu k.p.a. dotyczącego obligatoryjnej części decyzji, jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi strony, jak również do innych twierdzeń i zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania. Nie zmienia powyższego wymogu fakt, że postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego obiektu toczy się od 2007 r. i objęło już dwa "toki procesu decyzyjnego" (poprzednia decyzja organu I instancji, z dnia 19 marca 2007 r., udzielająca pozwolenia na rozbudowę, została decyzją Wojewody z dnia 1 czerwca 2007 r. uchylona, a następnie, podjęta po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzja Starosty Powiatu z dnia 22 października 2007 r. odmawiająca udzielenia tego pozwolenia, została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 11 grudnia 2007 r., która nie została zaskarżona). W ocenie sądu, wobec poprzednio toczących się postępowań, należało tym bardziej w sposób wyczerpujący i przekonujący dla stron wyjaśnić w uzasadnieniu, w kontekście zmienionego projektu budowlanego, związek ustalonych faktów z rozstrzygnięciem, zwłaszcza, że problem wielkości powierzchni usługowej, rzutującej na przyjęcie wymaganej liczby miejsc parkingowych stanowił przedmiot wcześniejszych postępowań. Podzielić natomiast należy stanowisko organu odwoławczego, że pojawiają się wątpliwości w związku z określeniem przez organ I instancji kręgu właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu oraz sposób określenia adresatów otrzymujących decyzje pierwszoinstancyjną. Istotnym bowiem elementem w postępowaniu administracyjnym jest ustalenie stron postępowania, mając oczywiście na uwadze przepisy szczególne, które w rozpatrywanej sprawie odsyłają do art. 28 ustawy prawo budowlane. Nie można jednak w ocenie sądu uznać za zasadne ograniczenia stwierdzonych przez organ odwoławczy uchybień do tego aspektu postępowania. W tym kontekście mogłoby to bowiem spowodować przyjęcie przez ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji, iż wszystkie inne kwestie, będące przedmiotem jego decyzji zostały, w związku z tymi jedynie wskazówkami organu odwoławczego, ustalone i wyjaśnione w sposób odpowiadający prawu. Ograniczyłby się on jedynie do uchybienia wskazanego przez organ odwoławczy i nie podjąłby starań w zakresie wyjaśnienia i wskazania w uzasadnieniu podniesionych wyżej zagadnień, w tym głównie ustalenia wielkości powierzchni usługowej oraz określenia proporcjonalnej do tej wielkości liczby miejsc parkingowych. W związku z powyższym, w ocenie sądu zasadne stało się uchylenie, na gruncie art. 135 p.p.s.a., nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również decyzji organu I instancji. Doprowadzi to w istocie do szybszego ponownego rozpatrzenia sprawy, co nie miałoby miejsca w sytuacji wzięcia przez organ I instancji jedynie wskazówek wskazanych w decyzji odwoławczej uchylającej jego wcześniejszą decyzję. W ocenie sądu organy administracji w toku ponownego rozpatrywania sprawy powinny, mając na uwadze obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, skonfrontować ponadto, co zostało już wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody, wszystkie środki dowodowe dostępne w toku rozstrzygania. W szczególności, mając na uwadze nowy (zmieniony) projekt budowlany, ustalić powierzchnię użytkową obiektu usługowo-mieszkalnego E. B., ilość miejsc postojowych oraz inne okoliczności, w tym także wskazany w zaskarżonej decyzji zakres stron postępowania, które mogą mieć wpływ na wyjaśnienie przedmiotowej sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania i oceny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić zgodności obu decyzji ze wskazanymi wyżej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku uzasadnione jest treścią art. 200 powyższej ustawy.