II SA/Lu 584/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi R. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. przyznaje adwokatowi J. L. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] – po rozpatrzeniu odwołania R. O. od decyzji Burmistrza Miasta T. L. z dnia [...] r., nr [...], orzekającej o zmianie decyzji tego organu z dnia [...] r. (omyłkowo wskazanej jako decyzja z dnia [...] r.), nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt odwołującego w Domu Pomocy Społecznej w [...] – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] r., nr [...] – wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta T. L. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. L. – ustalono opłatę za pobyt R. O. w Domu Pomocy Społecznej w [...] w wysokości 70% uzyskiwanego przez niego dochodu, tj. w kwocie [...]zł miesięcznie. Organ pierwszej instancji kolejnymi decyzjami zmieniał wysokość przedmiotowej odpłaty. Ostatnia zmiana w tym przedmiocie została dokonana powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. nr [...], ustalającą wysokość odpłaty od grudnia 2018 r. na kwotę [...]zł miesięcznie. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji powołał się na treść art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej jako: "u.p.s."), który stanowi, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu. Wskazał, że dotychczasowa wysokość nałożonej na R. O. opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej ustalona została przy uwzględnieniu dochodu w wysokości [...] zł. Do dochodu tego zaliczono rentę strony oraz przyznany jej dodatek pielęgnacyjny, w łącznej kwocie [...]zł, od której następnie odliczono comiesięczne potrącenia komornicze z tytułu zobowiązań alimentacyjnych w wysokości [...] zł. W dniu [...] r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T. L. wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w B. z dnia [...] r. znak: [...], informujące, że od listopada 2018 r. uchylono zajęcie komornicze z renty R. O.. Informacja ta została potwierdzona przez organ pierwszej instancji podczas dokonanej w dniu [...] r. aktualizacji wywiadu środowiskowego. Aktualizacja wywiadu środowiskowego potwierdziła ponadto ustalenia, że R. O. jest osobą samotnie gospodarującą, dotkniętą niepełnosprawnością oraz licznymi schorzeniami. Organ pierwszej instancji stwierdził, że w wyniku uchylenia od listopada 2018 r. zajęcia komorniczego obciążającego rentę R. O., jego dochód wzrósł o kwotę [...]zł względem dochodu na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Obecnie dochód strony wynosi [...] zł. Mając na względzie, że zmiana wysokości dochodu strony przekroczyła wartość 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej ustalonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. na kwotę [...]zł, organ stwierdził, że zgodnie z art. 106 ust. 3b u.p.s. celowe jest ponowne ustalenie wysokości przedmiotowej opłaty – jako 70% aktualnego dochodu strony. W konsekwencji organ, na zasadzie art. 106 ust. 5 u.p.s., zmienił wysokość tej opłaty, ustalając, że od grudnia 2018 r. wynosi ona [...] zł miesięcznie. Pismem z dnia [...] r. R. O. wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając, że rozstrzygnięcie to jest dla niego rażąco krzywdzące. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle art. 61 u.p.s. osoba umieszczona w domu pomocy społecznej ponosi odpłatność z tytułu pobytu w tej placówce w kwocie stanowiącej 70% swojego dochodu Dochód - stosownie do art. 8 ust. 3 u.p.s. – stanowi natomiast sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną (m.in.) o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (pkt 3). Kolegium zgodziło się zatem z uznaniem, że w związku z uchyleniem od listopada 2018 r. komorniczego zajęcia renty przysługującej odwołującemu na poczet bieżących alimentów, jego dochód wzrósł z kwoty [...]zł do kwoty [...]zł. Dokonywane do tego czasu potrącenia komornicze obejmowały bowiem należność w kwocie [...]zł. Nadto Kolegium podzieliło przekonanie organu pierwszej instancji, że skoro wzrost dochodu R. O. przekroczył 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, zasadne jest ponowne ustalenie odpłatności za jego pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...]. R. O. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. skargę na opisaną wyżej decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W treści skargi skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Ponadto zwrócił się o "całkowite umorzenie spłaty zobowiązania wynikającego z opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] w podwyższonej wysokości począwszy od dnia 1 grudnia 2018r., tj. w wysokości [...] zł". Odnośnie tego wniosku wyjaśnił, że z uwagi na trudną sytuację finansową nie jest w stanie dokonać jednorazowej spłaty zobowiązania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r., 2) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie poinformowania skarżącego o zakończeniu postępowania w sprawie, przez co nie miał on możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia ewentualnych żądań, czy uzupełnienia materiału dowodowego, a w konsekwencji został pozbawiony możliwości aktywnego udziału w sprawie. Skarżący zarzucił ponadto, że zobowiązanie go do uiszczenia opłaty za pobyt w placówce w wysokości [...] zł począwszy od dnia 1 grudnia 2018 r., narusza zasady współżycia społecznego. W uzasadnieniu skargi skarżący dodał, że kwota [...]zł, o którą podwyższono jego opłatę za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...], jest dla niego "sporą sumą". Dlatego też uważa, że zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa i nie rozpoznaje istoty sprawy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem w granicach zakreślonych w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Stosując środki określone w wyżej wskazanych ustawach sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co oznacza, że może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Co więcej, oceniając legalność zaskarżonego aktu, sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę również te jego wady, które nie zostały objęte zarzutami skargi. Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postepowania, dla porządku wskazać należy, co wynika z przekazanych Sądowi akt administracyjnych sprawy. Skarżący R. O. mocą decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] został skierowany na stałe do Domu Pomocy Społecznej w K.. Z kolei decyzją Burmistrza Miasta T. L. z dnia [...] r. nr [...] ustalono opłatę za pobyt skarżącego w ww. Domu Pomocy Społecznej na kwotę [...]zł miesięcznie - jako 70% uzyskiwanego przez niego dochodu w łącznej wysokości [...] zł, na który – jak ustalił organ – składa się renta inwalidzka w dodatkiem pielęgnacyjnym, wypłacana po potrąceniu świadczeń alimentacyjnych w kwocie [...]zł oraz pomoc od rodziców w kwocie [...]zł.. Następnie decyzją Burmistrza Miasta T. L. z dnia [...] r. nr [...] skarżący został (ze zgodą) przeniesiony do Domu Pomocy Społecznej w [...] (okoliczność ta wynika z uzasadnienia decyzji Burmistrza Miasta T. L. z dnia [...] r. nr [...] – k. 10 akt adm.). Decyzja organu Burmistrza Miasta T. L. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia opłaty za pobyt skarżącego w Domu Pomocy Społecznej w [...] (a następnie w [...]) – w związku ze zmianami wysokości dochodu skarżącego – była każdorazowo zmienia w części dotyczącej wysokości ustalonej opłaty kolejnymi decyzjami tego organu (z dnia [...] r., z dnia [...] r., z dnia [...] r. oraz obecnie kwestionowaną decyzją z dnia [...] r.). U podstaw ostatniej z ww. zmian wysokości nałożonej na skarżącego opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] legło ustalenie, że dochód skarżącego wzrósł od grudnia 2018 r. wskutek uchylenia zajęcia komorniczego jego renty, dokonywanego z tytułu zobowiązań alimentacyjnych. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w treści pisma ZUS Oddział w B. z dnia [...] r., znak: [...] (k. 12 akt adm.), a jednocześnie nie jest kwestionowana przez skarżącego. Nadto skarżący nie kwestionuje ustalenia, że dokonywane do listopada 2018 r. potrącenia komornicze z pobieranej przez niego renty obejmowały kwotę [...]zł miesięcznie. W ocenie Sądu przedstawiony wyżej stan faktyczny nie budzi zastrzeżeń. Co istotne skarżący – pomimo sformułowania w skardze zarzutu zaniechania "wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiał u dowodowego" – w istocie nie zakwestionował prawdziwości żadnej z przedstawionych powyżej, a mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Z tego względu zarzut naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a., należało uznać za pozbawiony uzasadnionych podstaw. Nie jest natomiast całkowicie pozbawiony racji zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., jednak skala tego naruszanie czyni je nieistotnym dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania sądowego. Wyjaśnić bowiem należy, że naruszenie przepisów postepowania daje podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jedynie wówczas, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Jakkolwiek słuszne jest twierdzenie skarżącego, że organy orzekające w niniejszej sprawie przed wydaniem decyzji nie zawiadomiły go - zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. - o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to jednak należy zauważyć, ze skarżący w żaden sposób nie wykazał przy tym, jakoby brak tych zawiadomień uniemożliwił mu podjęcie konkretnej czynności procesowej, a tylko w takiej sytuacji naruszenie powyższego przepisu mogłoby odnieść skutek w postaci uchylenia wydanej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, Lex nr 1145527). Zatem wobec niewskazanie przez skarżącego konkretnej czynności procesowej, której możliwości dokonania został on pozbawiony wskutek niewykonania przez organy obowiązku z art. 10 § 1 k.p.a., uznać należy, że naruszenie tego przepisu pozostało bez wpływu na wynik sprawy. Skarga zasługuje natomiast na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organy obu instancji prawa materialnego, tj. art. 106 ust. 5 u.p.s., poprzez jego wadliwe zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć należy, że zgodnie z powyższym przepisem decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Stosownie do art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s. mieszkaniec domu pomocy społecznej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnosi w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu. Z przepisu tego wynika zatem wprost, że wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, ciążącej na mieszkańcu, determinowana jest wysokością dochodów tej osoby. Nie może zatem budzić wątpliwości, że ewentualna zmiana wysokości dochodów osoby będącej mieszkańcem domu pomocy społecznej (o ile – stosownie do art. 106 ust. 3b u.p.s. – przekracza 10% ustawowego kryterium dochodowego, co niewątpliwie zostało wystąpiło) musi prowadzić do zmiany wysokości nałożonej na nią z tego z tytułu opłaty, również na niekorzyść takiej osoby – stosownie do dyspozycji art. 106 ust. 5 u.p.s. W orzecznictwie sądowym różnie jednak oceniana jest dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie ze skutkiem wstecznym. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1129/12. W orzeczeniu tym wskazano, że niewątpliwie decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję z zakresu pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek: ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M.Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r. str.47 i nst. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. III PO 7/08, OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, iż akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (wyroki NSA z dnia 28 października 2009 r. sygn. II GSK 153/09 i A. Mączyński, Skuteczność orzeczeń w postępowaniu cywilnym, Kraków 1974, s.151). Uwzględniając powyższe uwagi Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w cytowanym orzeczeniu, że zasadą jest, iż zmiana (uchylenie) decyzji, na podstawie art. 106 ust.5 u.p.s., co do zasady dopuszczalna jest dopiero po wejściu do obrotu prawnego decyzji modyfikującej decyzję pierwotną. W ocenie NSA, nie można jednak wykluczyć, że decyzje weryfikujące w omawianym trybie decyzje wcześniejsze mogą mieć skutek wsteczny, przy czym zaznaczył, że dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (tak również wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 982/12, LEX nr 1291428; z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 989/13, LEX nr 1574694). Taka sytuacja nie zachodzi natomiast w rozpoznawanej sprawie, w której zmiana decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. o ustaleniu wysokości nałożonej na skarżącego opłaty za pobyt w Domy Pomocy Społecznej w [...], jest niewątpliwie zmianą dla skarżącego niekorzystną, albowiem zwiększa ona wysokość tej opłaty, zwiększając tym samym zobowiązanie finansowe skarżącego. Dokonanie takiej zmiany z mocą wsteczną uznać zatem należy za nieuprawnione w świetle art. 106 ust. 5 u.p.s., zwłaszcza, że w sytuacji, gdy zmiana wysokości opłaty obejmuje kilka miesięcy wstecz, skarżący byłby w konsekwencji zobowiązany do dopłaty skumulowanej różnicy w ustalonej odpłatności ze te miesiące. Ponownie rozpatrując sprawę organy administracji – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną i zastosują art. 106 ust. 5 u.p.s. zgodnie z tą oceną. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku. Zawarte w punkcie II sentencji wyroku orzeczenie o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, znajduje natomiast uzasadnienie w treści art. 250 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 18).