II SA/Lu 586/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § [...] ust. [...] pkt [...] lit. [...]. Wojewoda L. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy L. jako "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów gospodarowania odpadami i powierzchniowej eksploatacji surowców w obrębach R. i W. R.", w części obejmującej § 4 ust. 5 pkt 2 lit. j/ tej uchwały, żądając stwierdzenia jej nieważności we wskazanym zakresie. W uzasadnieniu skargi wojewoda, powołując się na treść art. 20 ust. 1, art. 27 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm., dalej u.p.z.p.), podniósł, że przyjęta przez Radę Gminy L. uchwała Nr [...] sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L. została podjęta z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzenia. Wojewoda podkreślił, że uregulowany w art. 17 u.p.z.p. tryb uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Jednocześnie, jak wskazał skarżący, z treści art. 19 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, przy czym przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (art. 19 ust. 2 u.p.z.p.). Skarżący podkreślił, że treść projektowanej zmiany planu miejscowego powinna być znana właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem planu, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu. Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotem podjętej przez Radę Gminy L. w dniu [...] kwietnia 2015 r. uchwały w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było przyjęcie ustaleń dotyczących zagospodarowania przestrzennego terenów gospodarowania odpadami i powierzchniowej eksploatacji surowców w obrębach R. i W. R.. Skarżący podniósł, że z przedłożonej dokumentacji planistycznej, towarzyszącej podjęciu uchwały Nr [...], wynika, że Wójt Gminy L. przeprowadził procedurę planistyczną, o jakiej mowa w art. 17 u.p.z.p. Jednakże, jak wskazał wojewoda, z analizy wyciągu z protokołu nr [...] z sesji Rady Gminy L., która odbyła się w dniu [...] kwietnia 2015 r., przedłożonego pismem Wójta Gminy L. z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] wynika, że podczas obradowania nad projektem zmiany miejscowego planu Przewodniczący Komisji do spraw Gospodarki Przestrzennej - radny Rady Gminy L. W. K. zgłosił wniosek o wprowadzenie do projektu zmiany planu zapisu dookreślającego poziom składowania odpadów III niecki. Wojewoda podniósł, że głosowanie w przedmiocie tego wniosku odbyło się na tym samym posiedzeniu rady gminy, na którym wniosek został zgłoszony, tj. w dniu [...] kwietnia 2015 r. Projekt uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy L. jako "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów gospodarowania odpadami i powierzchniowej eksploatacji surowców w obrębach R. i W. R." wraz z wprowadzonym do projektu uchwały § 4 ust. 5 pkt 2 lit. j/ został przegłosowany większością głosów: 12 - za, 0 - przeciw, 1 - wstrzymujący się. Skarżący podkreślił, że z przedłożonych akt postępowania planistycznego nie wynika, aby po wprowadzeniu § 4 ust. 5 pkt 2 lit. j/ do projektu zmiany planu miejscowego ponawiano procedurę planistyczną. W aktach tych brak jest informacji dotyczącej zasadności odstąpienia od ponowienia czynności procedury planistycznej w związku z wprowadzeniem tego przepisu do projektu części tekstowej zmiany planu. Powyższym działaniem – zdaniem skarżącego – rada gminy naruszyła w sposób istotny dyspozycję art. 19 ust. 1 u.p.z.p., bowiem wprowadzona przez Radę Gminy L. zmiana projektu uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy L., polegająca na dodaniu do jego treści przepisu § 4 ust. 5 pkt 2 lit. j/, miała charakter istotnej zmiany merytorycznej planu, wymagającej ponowienia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. w zakresie niezbędnym do dokonania tej zmiany. Wojewoda podkreślił, że wprowadzenie dodatkowych ustaleń związanych z prowadzoną na terenie gminy gospodarką odpadami nie było elementem sporządzonej przez organ wykonawczy gminy prognozy oddziaływania na środowisko, przedmiotem uzyskania stosownych uzgodnień i opinii właściwych organów, a także wyłożenia do publicznego wglądu. Tymczasem konieczność uczestniczenia właściwych organów w procedurze uchwalania planów miejscowych wiąże się z oceną przez te organy ustaleń proponowanych w planie miejscowym oraz przewidywanego sposobu realizacji na terenie gminy zamierzeń inwestycyjnych. Owo uczestnictwo przejawia się w wyrażaniu opinii i dokonywaniu uzgodnień. Wojewoda podkreślił, że wprowadzony ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rygoryzm proceduralny stanowi jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego, ma on bowiem na celu umożliwienie udziału zainteresowanych podmiotów na różnych etapach procesu planowania przez składanie wniosków i uwag, wyrażanie opinii i uzgodnień. Zdaniem skarżącego, obowiązek skrupulatnego przestrzegania ustawowo określonych zasad i trybu procedury planowania powinien również zapewnić możliwie najbardziej efektywną realizację celów planowania przestrzennego, zarówno publicznych, jak i indywidualnych. W odpowiedzi na skargę Gmina L. reprezentowana przez wójta wniosła o jej oddalenie. W ocenie wójta, przepis § 4 ust. 5 pkt 2 lit. j/ dodany do uchwały w zmiany sprawie planu miejscowego Gminy L., ograniczający wysokość składowania odpadów, nie spowoduje pogorszenia walorów krajobrazowych środowiska i nie narusza praw osób trzecich. W związku z tym, jak podkreślił wójt, nie chcąc przedłużać okresu do wejścia w życie tego przepisu, nie zainicjował ponowienia procedury zmiany planu. W ocenie wójta, naruszenie trybu uchwalania przedmiotowej zmiany planu nie miało istotnego charakteru, stąd nie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany planu w części obejmującej § 4 ust. 5 pkt 2 lit. j/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uchwała Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy L. została podjęta w związku z zaplanowaną budową niecki nr III składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w R.. Zmiana planu miała na celu dostosowanie przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenów w rejonie istniejącego składowiska odpadów w obrębach R. i W. R. do aktualnego stanu prawnego, faktycznego i zamierzeń inwestycyjnych. Będący przedmiotem skargi przepis § 4 ust. 5 pkt 2 lit. j/ tej uchwały, zgodnie z którym maksymalny poziom składowiska odpadów III niecki nie może przekroczyć poziomu 201 metrów n.p.m. bez warstwy rekultywacyjnej, został dodany do jej części tekstowej na skutek uwzględnienia wniosku złożonego przez radnego Rady Gminy L.. Bezsporne w sprawie jest, że uchwalenie tego przepisu przez Radę Gminy L. nastąpiło na tej samej sesji rady, na której zgłoszony został wniosek, bez uprzedniego przeprowadzenia procedury planistycznej, uregulowanej w art. 19 w związku z art. 17 u.p.z.p. W świetle przepisu art. 19 ust. 1 i 2 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, ma obowiązek ponowić czynności, o których mowa w art. 17, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. O tym, że rada jest zobligowana do dokonania tych czynności, świadczy użycie przez ustawodawcę w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. sformułowania "ponawia się". W niniejszej sprawie Rada Gminy L. tego obowiązku nie wykonała, gdyż nie ponowiła czynności postępowania planistycznego w zakresie objętym wnioskiem o określenie maksymalnego poziomu trzeciej niecki składowiska odpadów. Tym samym rada gminy dopuściła się istotnego naruszenia trybu sporządzania uchwały w sprawie zamiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Nie sposób bowiem uznać, że brak ponowienia czynności procedury planistycznej w zakresie objętym wnioskiem Radnego Gminy L. nie miał wpływu na treść tej uchwały. Stosownie do dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność uchwały rady gminy w przedmiocie planu miejscowego (zmiany planu miejscowego) w całości lub części stwierdza się jedynie w przypadku, gdy naruszenie trybu jej sporządzania jest istotne. W doktrynie i orzecznictwie panuje zgodność co do tego, że za istotne naruszenie trybu sporządzania planu można uznać tylko takie, które ma potencjalny wpływ na treść planu. Każdorazowo należy zatem zbadać charakter i zakres naruszenia i, co najistotniejsze, ocenić wpływ tego naruszenia na treść planu. Najczęściej za istotne naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu w całości lub w części uznawane są naruszenia prowadzące do ograniczenia udziału społeczeństwa czy organów opiniodawczo – uzgadniających w procedurze planistycznej. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy pominięcie procedury planistycznej przy wprowadzeniu – na skutek uwzględnienia wniosku do uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego Gminy L. – przepisu § 4 ust. 5 pkt 2 lit. j/, należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania tej uchwały, skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w części obejmującej powołany przepis. Przy rozstrzyganiu, czy należy ponawiać czynności procedury planistycznej i w jakim zakresie to zrobić, wójt (burmistrz, prezydent miasta) musi mieć na uwadze treść wniosku złożonego do planu. W sytuacji, gdy dokonane zmiany będą miały charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej. Jednak wprowadzenie zmian o charakterze ogólnym (ponadjednostkowym) bądź w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne (tak m. in. wyroki NSA z dnia 4 października 2011 r., II OSK 1508/11 oraz z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1426/12). Mając na uwadze powyższe, należy podzielić stanowisko skarżącego, że dodanie do uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego Gminy L. § 4 ust. 5 pkt 2 lit. j/, zgodnie z którym maksymalny poziom składowiska odpadów III niecki nie może przekroczyć poziomu 201 metrów n.p.m. bez warstwy rekultywacyjnej, miało bez wątpienia charakter ogólny. Dotyczyło bowiem bliżej nieokreślonego kręgu podmiotów – zarówno tych, których nieruchomości znajdują się w sąsiedztwie wysypiska, jak i wszystkich, którzy na tym wysypisku składują odpady. Wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie można z góry zakładać, że przewidziane w § 4 ust. 5 pkt 2 lit. j/ ustalenie maksymalnego poziomu składowiska odpadów III niecki nie naruszy interesów osób trzecich. Zmiana ta oznacza bowiem ograniczenie ilości składowanych w tym miejscu odpadów, co jest nieobojętne z punktu widzenia tych, którzy ze składowiska korzystają. Tak istotna zamiana uchwały w sprawie planu miejscowego, wpływająca na sposób wykonywania gospodarki odpadami w gminie, bez wątpienia wymagała ponowienia procedury planistycznej w zakresie niezbędnym do jej wprowadzenia, w tym umożliwienia społeczeństwu zajęcia stanowiska wobec tej zmiany w postaci wniosków i uwag, a także uzyskania stanowisk organów właściwych w sprawach gospodarki odpadami (por. wyrok WSA w Łodzi z 20 grudnia 2007 r., II SA/Łd 981/07, LEX nr 365363) Nieprzeprowadzenie tej procedury w niniejszej sprawie stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu, co skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego Gminy L. w części obejmującej § 4 ust. 5 pkt 2 lit. j/, na podstawie art. 28 ust. 1 w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.