II SA/Lu 586/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2023r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 maja 2023r., znak: SKO.41/2726/GG/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z 17 maja 2023 r., znak: SK0.41/2726/GG/2023 po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek J. S., reprezentowanej przez pełnomocnika Z. S. (syna) - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61a, art. 156 § 1, art. 126 i art. 144 k.p.a. - utrzymało w mocy własne postanowienie z 5 kwietnia 2023r., znak: SKO.41/1208/GG/2023 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Świdnik z dnia 4 września 2002r., znak: WUiGN.7430/38/99/02. W uzasadnieniu wyjaśniono, że kwestionowaną decyzją z 4 września 2002r. Burmistrz Miasta Świdnik zatwierdził podział nieruchomości położonej w Ś. przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] (należącej do skarżącej) – decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 października 2002 r., znak: SKO.0073/1901/GG/2002. Następnie wyrokiem z 25 lutego 2004r., sygn. akt II SA/Lu 1454/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Kolegium, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 grudnia 2004r., sygn. akt OSK 854/04 uchylił wyrok WSA w Lublinie i oddalił skargę. W dniu 7 stycznia 2023r. J. S. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Świdnik z 4 września 2002r., wskazując na przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2, 5 oraz 6 k.p.a. Skarżąca wskazała, że sporna decyzja, zatwierdzająca podział działki nr [...] w celu wydzielenia działki nr [...] pod poszerzenie ulicy [...], zatwierdza także nieformalne rozgraniczenie (bez podstawy prawnej) dokonane przez geodetę A. A., który sporządzając operat w sprawie podziału ([...] oparł się na fałszywych danych dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Wydanie spornej decyzji, zatwierdzającej nieformalnie także rozgraniczenie między działkami nr [...] i nr [...], w oparciu o wadliwy operat nastąpiło więc "bez podstawy prawnej, jak też z rażącym naruszeniem prawa", zaś utrzymanie jej w mocy spowodowało także "czyn zagrożony karą, wskutek próby aneksji spornego terenu (pasa gruntu o szerokości ok. 1,5 m) przez właścicieli działki nr [...], udaremnionej przez Policję w dniu 20 września 2020 r." Mając na względzie to, że sporna decyzja była przedmiotem kontroli przez sądy administracyjne, zdaniem Kolegium, należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1a k.p.a. uznając, że jest to "inna przyczyna" uniemożliwiającą wszczęcie postępowania. Na poparcie tego stanowiska Kolegium przytoczyło fragmenty wybranych orzeczeń sądowych, w tym w szczególności uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. I OPS 6/09 w świetle której "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". Dopuszczona uchwałą możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prawomocnej uzależniona jest od wykazania, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej pozostawała okoliczność istotna dla wyniku postępowania, mogąca stanowić przesłankę wzruszenia decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Niezbędne zatem jest ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (tj. materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Kolegium podkreśliło jednocześnie, że istotą wyroku oddalającego skargę na decyzję jest ustalenie, że nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych w art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. kryteriów zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wyraźnie przewiduje, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Mając na uwadze tę regułę, Kolegium podniosło, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca zarzuca, że decyzja podziałowa zatwierdza nieformalnie i bez podstawy prawnej rozgraniczenie działek (nr [...] i nr [...]), wyrażające się w "przesunięciu" granicy pomiędzy tymi działkami. Zdaniem Kolegium, okoliczność ta musiała być badana przez sądy administracyjne kontrolujące sporną decyzję w zwykłym toku postępowania, skoro sądy administracyjne badają zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie, również w aspekcie ewentualnej nieważności tej decyzji; podkreśliło przy tym, że skarżąca nie wskazała na jakąkolwiek okoliczność, z której wynikałoby, że przesłanki nieważności kwestionowanej decyzji nie były brane pod uwagę przez Sąd przy wydaniu wyroku. Kolegium zauważyło także, że zarówno przed wydaniem decyzji podziałowej z 4 września 2002r., jak i po jej wydaniu, aż do 20 września 2020r. nie była kwestionowana granica pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Ponadto, decyzją z 20 grudnia 2021 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Lublin przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta Lublin, dokonano - na wniosek Z. S. i J. S. - rozgraniczenia działki nr [...] z działką nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, uzupełnionej w piśmie procesowym z 30 sierpnia 2023r., J. S. domagała się uchylenia postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu wskazała takie same zarzuty, jak w odwołaniu. Jej zdaniem sporną decyzją podziałową z 4 września 2002r. faktycznie zatwierdzono "przesunięcie granicy" pomiędzy działkami nr [...] a nr [...], kosztem działki skarżącej nr [...] (o 1,5 m). "Burmistrz przy okazji podziału działek w praktyce zatwierdził geodezyjny przebieg wszystkich granic dzielonych działek, także tych granic, które były obojętne dla wydzielenia działek pod planowane poszerzenie ulicy [...]". W jej przekonaniu, geodeta sporządzając operat w celu podziału działki "przekroczył prawo", "określając na gruncie fałszywe punkty", a zatem "wynik jego ustaleń jest nieważny". Podniosła, że aspekt nieformalnego rozgraniczenia tych działek nie był kontrolowany przez sądy administracyjne, ponieważ "fałszerstwo zostało ujawnione dopiero w 2020r. po próbie wejścia w posiadanie pasa gruntu o szerokości 1,5m przez właścicieli działki nr [...]". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, ponieważ w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów. Skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji, którą Burmistrz Miasta Świdnika zatwierdził projekt podziału nieruchomości (...) oznaczonej nr [...] o pow. 0,1978 ha (...), stanowiącej własność J. i K. S. na działki: nr [...] (przeznaczoną pod poszerzenie ulicy) i działkę nr [...] (przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe z usługami) (...). Decyzja ta była przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, a następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który nie stwierdził, by decyzja była dotknięta takimi wadami prawnymi, które skutkowałyby jej uchyleniem, a tym bardziej, by była nieważna. Skarżąca jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazała na przepis art. 156 § 1 pkt 2, 5 i 6 k.p.a., tj. na brak podstawy prawnej jej wydania lub wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), na trwałą niewykonalność decyzji w dniu jej wydania (pkt 5) i na to, że jej wykonanie wywołało czyn zagrożony karą (pkt 6). Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania wydając postanowienie w trybie art. 61 § 1a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. (...). Zdaniem Kolegium, nie można wszcząć postępowania o stwierdzenie nieważności z "innych przyczyn", ponieważ sporna decyzja była kontrolowana przez sąd administracyjny, który oddalił prawomocnie skargę. Orzeczenie Kolegium jest prawidłowe. "W myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023r., poz. 1634 dalej jako "p.p.s.a." orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wynikająca z tego przepisu tzw. prawomocność materialna zamyka - co do zasady - możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), na którą złożona skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Przeprowadzając kontrolę legalności decyzji administracyjnej sąd I instancji zobowiązany jest mianowicie z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego, gdyż - stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. W konsekwencji oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że zaskarżona decyzja była wolna od tego rodzaju wad prawnych, które mogłyby skutkować jej uchyleniem, a tym bardziej nie została także obarczona tymi formami kwalifikowanymi tych wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia jej nieważności." (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 766/22). Objęcie kontrolą sądową spornej decyzji w zwykłym toku postępowania stanowi więc "inną przeszkodę" uniemożliwiającą wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności. NSA w przytoczonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchwale z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OPS 6/09 wyraził pogląd, że jeśli skarga została oddalona prawomocnie, to co do zasady nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania nieważnościowego, a więc w razie wniosku należy wydać postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, którą wcześniej sąd uznał za zgodną z prawem, mogłoby doprowadzić do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, co jest niedopuszczalne (zob. wyrok NSA z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 357/20). "Jeżeli decyzja lub postanowienie były już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd, to oddalenie przez sąd administracyjny skargi co do zasady zamyka drogę administracyjną w zakresie stwierdzenia nieważności co do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego" (tak: M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 156.). Skoro sporna decyzja podziałowa podlegała kontroli sądowej i NSA potwierdził jej zgodność z przepisami, to obecnie nie jest dopuszczalne żądanie stwierdzenia jej nieważności. Należy przy tym podkreślić, że istotą rozstrzygnięcia tej decyzji był wyłącznie podział działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...] (w celu budowy ul. [...]), a skutkiem tego podziału było również "zatwierdzenie" przez organ przebiegu granicy pomiędzy nowopowstałymi działkami. Decyzja nie dotyczyła natomiast przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a istniejącą działką sąsiednią nr [...]. Usunięcie skutków prawnych spornej decyzji podziałowej w wyniku stwierdzenia jej nieważności, nie miałoby żadnego znaczenia dla ustalenia przebiegu granicy między działkami nr [...] a [...]. Kwestia prawidłowości tej granicy może być przedmiotem odrębnego postępowania o rozgraniczenie, które - jak wynika z akt – zostało przeprowadzone i zakończone decyzją Prezydenta Miasta Lublin z dnia 20 grudnia 2021r. W związku z tym, wbrew zarzutom skargi, nie ma znaczenia przy kontrolowaniu zaskarżonego postanowienia to, że Naczelny Sąd Administracyjny badając legalność spornej decyzji podziałowej nie odniósł się w wyroku (uzasadnieniu) do przebiegu granicy między działką nr [...] a nr [...]. W tym miejscu należy zauważyć, że podział został dokonany w oparciu o projekt podziału opracowany przez geodetę A. A., przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Świdniku w dniu 13 września 1999r. nr [...]. Niewątpliwie dokumentacja projektowa była częścią akt postępowania przed NSA. Na mapie z projektem podziału działki nr [...] została zamieszczona informacja, że "działka nr ewid.[...] o pow. 0,1978 ha odpowiada zapisanej w KW 35466 działce nr hip. [...] o pow. 0,2000 ha. Różnica - 0,0022 ha powstała na skutek nowego pomiaru w procesie zakładania i modernizacji ewidencji gruntów m. Ś.". (k. 6 akt admin.). Z protokołu granicznego sporządzonego przez geodetę A. A. wynika, że "stan prawny granic przedstawionych na szkicu granicznym został ustalony w procesie zakładania i modernizacji gruntów i wykazany w księgach wieczystych. Granica pomiędzy działką nr [...] (...) a działką nr [...] (...) jest niezgodna z granicą przedstawioną na mapie ewidencyjnej" (k.3 akt admin.). Sądy administracyjne obu instancji dysponowały aktami administracyjnymi przy dokonywaniu kontroli legalności spornej decyzji podziałowej, a więc powyższe informacje musiały być im znane. Fakt, że w ogóle w swoich wyrokach do nich się nie odniosły może się świadczyć raczej o tym, że w przekonaniu sądów obu instancji, nie były to okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla dokonania podziału działki nr [...]. W związku z powyższym, zasadnie uznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że w niniejszej sprawie niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności spornej decyzji podziałowej, gdyż podlegała ona już wcześniej kontroli sądów administracyjnych, a skarga na nią został prawomocnie oddalona. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.