II SA/Lu 587/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Anna Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych 1) oddala skargę; 2) przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na rzecz [...] Ł. Z. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) podatku VAT z tytułu wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...} maja 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] – wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] – w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych. Rozstrzygnięcie powyższe zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] – działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] – przyznał Z. W. świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, świadczonych w miejscu zamieszkania przez Stowarzyszenia "S." w L. w okresie od dnia 3 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., w wymiarze 5 dni w tygodniu (z wyłączeniem sobót, niedziel i dni świątecznych) po 6 godzin dziennie. Jednocześnie organ określił odpłatność za przyznane świadczenie w wysokości 1,5% kosztu usługi, tj. [...] zł za 1 godzinę oraz stwierdził, że pozostałe 98,5% kosztu ([...] zł za 1 godzinę) pokrywać będzie Ośrodek Pomocy Społecznej w [...]. Powyższa decyzja została następnie utrzymana w mocy decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...]. W piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r., zatytułowanym "Wniosek – Skarga" Z. W. wniósł o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2011 r. We wniosku tym skarżący podniósł, że E. P., będąca Kierownikiem Ośrodka Pomocy Społecznej w N., nie posiada kwalifikacji niezbędnych by zajmować to stanowisko. Ponadto wskazał, że kwestionowana decyzja jest – jako "absurd administracyjny" – niewykonalna, a jej wykonanie zagraża czynem karalnym. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenie nieważności swojej własnej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Następnie - decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] – organ odwoławczy odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postępowanie zakończone kwestionowanym rozstrzygnięciem było postępowaniem odwoławczym dotyczącym zasadności decyzji wydanej w I instancji przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. W ramach tego postępowania organ II instancji nie miał uprawnień do kontrolowania kwalifikacji osoby piastującej stanowisko Kierownika powyższego Ośrodka. Kolegium stwierdziło ponadto, że utrzymana decyzją z dnia [...] marca 2011 r. decyzja pierwszoinstancyjna spełniała wymogi określone w art. 107 § 1 k.p.a. i została podpisana przez osobę upoważnioną do tego przez Wójta Gminy [...]. Kolegium nie podzieliło stanowiska strony dotyczącego niewykonalności weryfikowanej decyzji. Stwierdziło, że usługi będące jej przedmiotem nie były wykonywane, ponieważ zrezygnował z nich sam wnioskodawca (co potwierdził w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r., skierowanym do Kolegium). Organ nie zgodził się również z twierdzeniem Z. W., jakoby wykonanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 2011 r. mogło wywołać czyn zagrożony karą. Wyjaśnił, że z twierdzeń wnioskodawcy wynika, iż utrzymana przedmiotową decyzją w mocy decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana na podstawie sfałszowanych dowodów. W ocenie Kolegium zarzut ten jest jednak bezzasadny, bowiem nie znajduje potwierdzenia w stosownym dokumencie organu uprawnionego do stwierdzenia takiego stanu rzeczy (prokuratora, sądu). Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Z. W. i w dniu [...] marca 2012 r. (data nadania) złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym stwierdził, że "kwalifikacje w aktach (gminy) są niezbędne". Wskazał, że na pierwszej stronie decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. widnieje pieczątka "Wójta Gminy [...]" zamiast pieczątki "Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]", który jest odrębną instytucją. W ocenie wnioskodawcy niewykonalność przyznanych mu specjalistycznych usług opiekuńczych wynika z ich wersji, a psycholog mający świadczyć te usługi nie posiada odpowiednich kwalifikacji. Stwierdził on również, że "fałszowanie jest oczywiste" a wnioskowane przez niego "unieważnienie ma związek z funduszem Wojewody, tzn. pozyskaniem pieniędzy przez OPS na niewykonalne usługi". W piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. Z. W. sprecyzował zarzuty wobec objętej postępowaniem nadzwyczajnym decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2011 r. Stwierdził, że jest ona obarczona wadą z art.156 § 1 pkt 1 k.p.a., bowiem "wójt, po upoważnieniu organu określonego do załatwiania spraw z kategorii pomocy społecznej, nie może wydawać orzeczeń za GOPS". Podniósł ponadto, że powyższa decyzja w sposób rażący narusza prawo, ze względu na "brak wniosków i zatwierdzenia" oraz niewyłącznie przez organ I instancji E. W. Strona powołała się również na pkt 5 i 6 powyższego przepisu, wskazując, że z uwagi na wady umowy zawartej pomiędzy Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...] a Stowarzyszeniem "S." kwestionowana decyzja jest niewykonalna, zaś ze względu na brak odpowiednich kwalifikacji pracowników powyższego Stowarzyszenia, jej wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] - zaskarżoną w niniejszej sprawie – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2012 r., uznając za prawidłowe wyrażone w niej stanowisko, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2011 r. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w piśmie strony z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ stwierdził, że są one bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie. W ocenie Kolegium - wbrew twierdzeniom wnioskodawcy - decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana z upoważnienia Wójta Gminy [...] przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Umieszczenie na pierwszej stronie tego rozstrzygnięcia pieczątki nagłówkowej "Wójt Gminy [...]" jest wprawdzie uchybieniem, lecz nie stanowi podstawy do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności tej decyzji. Kolegium stwierdziło, że wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. ówczesna Kierowniczka Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] legitymowała sie właściwym upoważnieniem, zaś jej kompetencje nie budzą zastrzeżeń. Nie ma natomiast żadnego wpływu na kwestię nieważności tej decyzji treść umowy zawartej pomiędzy Ośrodkiem Pomocy Społecznej w [...] a firmą świadczącą specjalistyczne usługi opiekuńcze, jak i kwalifikacje pracowników tej firmy. Podstawą do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji nie jest również niewyłączenie przez organ I instancji od udziału w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją pracownika socjalnego E. W., ponieważ – jak ustaliło Kolegium – Z. W. nie składał wniosku w tym przedmiocie. Ponadto – zdaniem organu odwoławczego – nie ma wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie kwestia, z jakich źródeł finansowane są specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Z. W. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze podkreślił, że decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. wydał Wójt Gminy, zaś skarżący wielokrotnie rezygnował z przyznanych mu usług uznając, że stanowią one zagrożenie dla jego życia i zdrowia. W związku z tym w okresie od dnia 3 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. usługi te nie były wykonywane. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Z. W. nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, ze zaskarżona decyzja została podjęta w postępowaniu nieważnościowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową tworzącą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie w rozpoznawanej sprawie uznało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] marca 2012 r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. – wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] – przyznającą Z. W. specjalistyczne usługi opiekuńcze dla osób z zaburzeniami psychicznymi w okresie od dnia 3 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. Z akt sprawy nie wynika nadto, by Kolegium dopuściło się naruszenia prawa materialnego czy też przepisów postępowania w stopniu, który mógłby być istotny dla wyniku sprawy. Skarżący, domagając się wzruszenia w trybie nadzwyczajnym powyższego rozstrzygnięcia organu II instancji wskazywał na zaistnienie przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W tym zakresie skarżący podnosił, ze decyzja przyznająca mu specjalistyczne usługi opiekuńcze została wydana przez niewłaściwy organ oraz rażąco narusza prawo w związku z niewyłączeniem od rozpoznania przedmiotowej sprawy E. W. W tym miejscu należy zauważyć, że zarzuty te nie dotyczą bezpośrednio objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji organu odwoławczego, lecz utrzymanej tą decyzją w mocy decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w N. z dnia [...] stycznia 2011 r. Wymagają one jednak rozpatrzenia, bowiem w razie stwierdzenia wystąpienia którejkolwiek z zarzucanych wad w powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej, oznaczałoby to, że aprobująca to rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym decyzja Kolegium w sposób rażący narusza prawo. Ponadto skarżący zarzucał kwestionowanej decyzji z dnia 1 marca 2011 r. wadliwość określoną w art. 156 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że błędne jest stanowisko skarżącego, jakoby decyzja z dnia 3 stycznia 2011 r. przyznająca mu specjalistyczne usługi opiekuńcze została wydana przez organ do tego nieuprawniony. Została ona bowiem podpisana przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], legitymującego się w chwili orzekania upoważnieniem z dnia [...] października 2010 r., udzielonym mu przez Wójta Gminy [...] na mocy art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i obejmującym wydawanie decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej (k. 34 akt adm. I instancji). Oznaczenie powyższego rozstrzygnięcia na jego pierwszej stronie pieczątką Wójta Gminy [...], jakkolwiek stanowi uchybienie formalne, to jednak pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem nie przesądza, że przedmiotowa decyzja została przez Wójta wydana. Decydujące znaczenie przy wskazaniu organu, który podjął dany akt administracyjny, ma bowiem widniejący pod tym aktem podpis. Akta niniejszej sprawy nie potwierdzają ponadto, jakoby piastująca stanowisko Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w chwili wydania decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. E. P., nie posiadała kwalifikacji do wykonywania tej funkcji, określonych w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jednakowoż ewentualny brak takich kwalifikacji w żaden sposób nie mógł stanowić o tym, że decyzja ta (a tym samym również objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja drugoinstancyjna) w sposób rażący narusza prawo. Posiadanie powyższych kwalifikacji nie przesądza bowiem o poprawności decyzji z zakresu pomocy społecznej. Wynika to z faktu, iż uprawnionym do wydawania takich decyzji jest nie tylko kierownik ośrodka, który musi posiadać ustawowe kwalifikacje, ale również inna osoba upoważniona przez wójta, w stosunku do której ustawodawca nie odniósł tego obowiązku. O rażącym naruszeniu prawa przez decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] stycznia 2011 r. nie może też świadczyć niewyłączenie E. W. od udziału w postępowaniu zakończonym na etapie I instancji powyższym rozstrzygnięciem. W tym miejscu należy wyjaśnić, że wbrew temu co wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w toku postępowania pierwszoinstancyjnego w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych, skarżący składał wniosek o wyłączenie wyżej wymienionego pracownika socjalnego. Wniosek ten został oddalony postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., nr [...] (k. 11 akt adm. I instancji.). Niemniej jednak nawet gdyby przyjąć - zgodnie z tym, co twierdzi skarżący - że decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r. została wydana z udziałem pracownika podlegającemu wyłączeniu na mocy art. 24 k.p.a., to uchybienie to mogłoby stanowić podstawę jedynie do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). W orzecznictwie podkreśla się natomiast, że naruszenia przepisów postępowania uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87, Lex nr 9998). Należy również stwierdzić, że błędne jest stanowisko skarżącego, iż kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. jest niewykonalna, co w jego ocenie stanowi wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Podkreślić należy, że zgodnie z tym przepisem podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji stanowi jedynie niewykonalność o charakterze trwałym , która istniała już w chwili wydania danego aktu. Niewykonalność może być faktyczna – np. ze względu na brak możliwości technicznych oraz prawna – gdy istnieją prawne nakazy lub zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji (por. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1962, s. 255). W żaden sposób o niewykonalności decyzji administracyjnej, nie może stanowić rezygnacja jej adresata z przyznanego mu tym rozstrzygnięciem uprawnienia. W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że niewykonalność musi mieć charakter obiektywny i nie może wynikać z negatywnego nastawienia adresatów decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 590/07, Lex nr 484998). Za całkowicie dowolne i niepoparte materiałem dowodowym należy uznać stanowisko skarżącego, że wykonanie kwestionowanej decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2011 r. wywołałoby czyn zagrożony karą. W tym miejscu należy wyjaśnić, że przesłanką stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. mogą być jedynie czynności konieczne do wykonania decyzji, a nie jakiekolwiek inne podejmowane w związku z jej wykonaniem (por. J. Borkowski: Zmiana i uchylanie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 128). Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2012 r. w sposób prawidłowy oceniają wniosek skarżącego stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z dnia [...] marca 2011 r. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.