II SA/Lu 587/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 15 kwietnia 2015 r., nr VI/27/2015 w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 17 uchwały oraz teren oznaczony symbolem P,U na załączniku nr 1. W dniu [...] lipca 2015 r. (data wpływu do organu) W. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. , w części obejmującej § 17 części tekstowej uchwały oraz teren oznaczony symbolem P,U na załączniku nr [...] do uchwały. Organ nadzoru domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że z analizy dokumentacji toku planistycznego przeprowadzonego w przedmiotowej sprawie wynika, iż w trakcie procedury pianistycznej wpłynęły trzy uwagi do projektu planu, z czego jedna uwaga została uwzględniona przez Wójta [...], zaś pozostałe dwie uwagi, dotyczące ustaleń w projekcie planu dla terenu oznaczonego symbolem P,U - teren obiektów produkcyjnych i zabudowy usługowej, nie zostały przez Wójta uwzględnione, a zatem podlegały ponownej analizie co do ich zasadności oraz rozstrzygnięciu przez Radę Gminy. Z analizy treści protokołu Nr [...] sesji Rady Gminy, która odbyła się w dniu [...] kwietnia 2015 r., wynika natomiast, iż w trakcie tej sesji przedstawiono uzasadnienie do podjęcia uchwały Nr [...], w którym to uzasadnieniu zawarto m. in. stwierdzenie: "Rada podjęła również Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu zmiany planu oraz Rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w zmianie planu inwestycji z zakresu infrastruktury społecznej (...). Rozstrzygnięcia te stanowią załączniki do uchwały w sprawie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. ". Następnie w trakcie sesji zabierał głos mieszkaniec gminy w sprawie nieuwzględnienia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu odnośnie zmiany przeznaczenia terenu opisanego symbolem P,U. W sprawie tej wypowiadali się także dwaj radni Rady Gminy oraz projektant. Z protokołu sesji nie wynika jednak, by Rada Gminy głosowała w sprawie rozpatrzenia uwag nieuwzględnionych przez Wójta. Po opisanej wyżej dyskusji przeprowadzono bowiem jedynie głosowanie w sprawie podjęcia uchwały, W ocenie organu nadzoru powyższe ustalenia dają podstawę do stwierdzenia, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem trybu sporządzenia zmiany planu miejscowego. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że rozstrzygnięcie rady gminy w stosunku do uwag ma charakter merytoryczny i winna towarzyszyć mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona (tak wyroki NSA: z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1405/12; z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1317/11; z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1435/11; z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10; z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1893/09). Ponadto – jak podkreślił Wojewoda powołując się na inny wyrok NSA (z dnia 16 stycznia 2015r., II OSK 2635/13) – rozpatrzenie uwag do projektu planu powinno następować poprzez czynność odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu i w razie potrzeby ponowić czynności planistyczne w niezbędnym zakresie. Treść art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia przy tym wątpliwości, że aby rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag, rada gminy musi najpierw je rozpatrzeć. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie podnosząc, że stanowisko organu nadzoru nie jest uzasadnione, albowiem dyrektywy wykładni językowej nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, w jakiej formie następować ma rozpatrzenie uwag do projektu planu, których listę organ wykonawczy gminy przekazuje Radzie Gminy zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Autor odpowiedzi na skargę podkreślił, że Rada Gminy na sesji w dniu [...] kwietnia 2015 r. rozpatrzyła dwie uwagi do projektu planu, które nie zostały uwzględnione przez Wójta [...]. Były to uwagi wniesione przez M. Ż. i dotyczyły tej samej działki - nr [...]. Uwagi te były merytorycznie tożsame i sprowadzały się do postulatu niewprowadzania zmian w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. , dotyczących wyżej wymienionej działki. W ocenie Rady Gminy można zatem przyjąć, że powyższa uwaga, pomimo jej dwukrotnego wniesienia, była merytorycznie jedną uwagą. Obie uwagi – jak podkreślono w dalszej części odpowiedzi na skargę – były rozpatrywane przez Radę Gminy, co potwierdza treść protokołu. Ustawodawca nie narzucił, jak powinna działać rada gminy rozpatrując poszczególne uwagi. Właściwe było ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przed rozpoczęciem głosowania w sprawie przyjęcia uchwały Przewodniczący Rady Gminy rozpoczął dyskusję nad sposobem rozstrzygnięcia uwag. Głos w dyskusji zabierali zarówno Rada Gminy, jak też przedstawiciel strony zgłaszającej uwagi. Ponadto niejasności wyjaśnił obecny na sesji główny projektant planu. Zgłoszone uwagi zostały więc szczegółowo omówione. Nie zgłoszono stanowisk odrębnych w zakresie sposobu ich rozstrzygnięcia. Taki sposób procedowania, zakończony przyjęciem uchwały o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, zawierającej załącznik dotyczący sposobu rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag do projektu planu, jest – w ocenie Rady Gminy – zgodny z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga W. L. zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić na wstępie należy, że przedmiotowa skarga wniesiona została na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., dalej jako "u.s.g."), który przewiduje, iż organ nadzoru, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, tj. po upływie 30 dni od dnia doręczenia mu przez wójta uchwały rady gminy, nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały rady, lecz przysługuje mu prawo zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi W. L. jest uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. , przy czym skargą objęta została jedynie część przedmiotowego aktu, obejmująca § 17 jego części tekstowej oraz teren oznaczony symbolem P,U na załączniku graficznym do uchwały (tj. załączniku nr [...]). W istocie jedynym zarzutem podnoszonym przez organ nadzoru wobec wskazanej części zaskarżonej uchwały jest jej podjęcie bez uprzedniego rozpatrzenia uwag mieszkańców Gminy Ł. co do projektu uchwały, nieuwzględnionych przez Wójta [...], dotyczących materii uregulowanej w tej części. Wojewoda zarzut ten sprowadza do istotnego naruszenia trybu sporządzania zmiany planu miejscowego. W ocenie Sądu stanowisko organu nadzoru w powyższym zakresie jest zasadne. Określając tryb sporządzania planu miejscowego (mający zastosowanie również do zmiany planu miejscowego – art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., dalej jako "u.p.z.p.") ustawodawca w art. 17 u.p.z.p. określił szereg czynności, które wójt, burmistrz albo prezydent miasta zobowiązany jest kolejno wykonać po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. W ramach tych czynności, po wprowadzeniu do projektu planu miejscowego zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień, organ wykonawczy gminy ogłasza (w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości) wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia, a następnie wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni, organizując w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (pkt 9). W ogłoszeniu, o którym mowa powyżej, wójt, burmistrz lub prezydent miasta wyznacza termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu (pkt 11). Następnie organ wykonawczy rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12). Kolejnym etapem omawianego trybu jest wprowadzenie zmian do projektu planu miejscowego, wynikających z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponowienie uzgodnień (pkt 13). Po zakończeniu tego etapu wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Zgodnie z art. 19 u.p.z.p., jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (ust. 1). Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (ust. 2). W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy), rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Uregulowana powyższymi przepisami procedura planistyczna określa zatem kolejno podejmowane czynności planistyczne, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Konieczność zachowania tego trybu podczas sporządzania (zmiany) planu miejscowego nie może budzić wątpliwości zwłaszcza, że w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Jak wynika z treści przytoczonego wyżej art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jednym z elementów omawianej procedury jest rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Wprawdzie dyrektywy wykładni językowej nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, w jakiej formie następować ma rozpatrzenie owych uwag, których listę organ wykonawczy gminy przekazuje radzie zgodnie z art. 17 pkt 14 u.p.z.p., jednak wykładnia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. dokonana z uwzględnieniem celu i funkcji normy zawartej w tym przepisie pozwala stwierdzić, że powinno to następować poprzez czynność odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie, aby ewentualnie uwzględnione uwagi zawrzeć w projekcie planu i w razie potrzeby ponowić czynności planistyczne w niezbędnym zakresie (art. 19 u.p.z.p). Akt zawierający rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag może zatem stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu, jednakże uwagi powinny zostać poddane indywidualnym głosowaniom i na tej podstawie powinna zostać stworzona lista uwag uwzględnionych przez radę, które wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien uwzględnić w planie oraz uwag nieuwzględnionych. Uchwała zawierająca rozstrzygnięcie w sprawie uwag będzie mogła tym samym stanowić załącznik do uchwały w sprawie planu. Ponieważ ustawodawca nie narzucił, jak powinna działać rada, rozpatrując poszczególne uwagi, a następnie podejmując uchwałę co do sposobu rozstrzygnięcia w kwestii danej uwagi, właściwe jest ujęcie tego etapu postępowania w protokole z sesji poświęconej realizacji art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każda ze zgłoszonych uwag musi być rozpatrzona indywidualnie, a w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2635/13, LEX nr 1769958; z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2587/10, LEX nr 1080246 oraz z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13, LEX nr 1519315). Za spełnienie warunku rozpatrzenia uwag nie może być przy tym uznana krótka wzmianka o sposobie ich rozpatrzenia, zawarta w wykazie uwag sporządzonym zgodnie z załącznikiem nr [...] do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), bez wskazania szczegółowych motywów nieuwzględnienia uwag (zob. też wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 17/08, LEX nr 459415). Uwzględniając powyższe rozważania należy w niniejszej sprawie podzielić stanowisko organu nadzoru, iż Rada Gminy nie zachowała wymogów co do rozpatrzenia uwag do projektu planu, istotnie naruszając przez to tryb planistyczny, co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej materię będącą przedmiotem złożonych uwag. Ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej wynika, że w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu projektu zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł. , do projektu tego zostały złożone trzy uwagi. Wszystkie te uwagi odnosiły się do kwestii zmiany warunków zagospodarowania działki nr ewid.[...] w zakresie, w jakim działka ta na rysunku planu znalazła się w obrębie terenu oznaczonego symbolem "P,U", dla którego § 17 planu ustalił - jako przeznaczenie podstawowe: obiekty produkcyjne i zabudowa usługowa z zakresu obsługi motoryzacyjnej (w tym warsztaty naprawcze), działalności magazynowo - składowej, przetwórstwa artykułów spożywczych, usług rzemieślniczych, administracyjno-biurowej, gastronomicznej oraz handlu detalicznego i hurtowego, natomiast jako przeznaczenie uzupełniające: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz lokale mieszkalne lokalizowane w budynkach o innych funkcjach. Pierwsza z ww. uwag została złożona w dniu [...] stycznia 2015 r. (data wpływu do organu) przez M. P. i w istocie stanowiła aprobatę ustaleń co do terenu działki nr ewid.[...] oznaczonego symbolem "P,U", zawartych w przedłożonym projekcie planu. Uwaga ta została pozytywnie rozstrzygnięta przez Wójta [...] w tym sensie, że objęte nią zapisy projektu planu zostały pozostawione bez zmian. Kolejne dwie uwagi zostały złożone przez M. Ż. w dniach: [...] lutego 2015 r. i [...] marca 2015 r. (daty wpływu). Uwagi te były przeciwstawne w stosunku do uwagi M. P. i kwestionowały założenia projektu planu w zakresie przewidzianej w tym projekcie zmiany przeznaczenia terenu "P,U" (działki nr [...]), poprzez dopuszczenie prowadzenia na nim działalności związanej z naprawą pojazdów i lakiernictwem. Uwagi te nie zostały uwzględnione przez Wójta [...], wobec czego Wójt zobowiązany był wraz z projektem planu przedstawić je Radzie Gminy (art. 17 pkt 14 u.p.z.p.). Jakkolwiek rację ma Rada Gminy wskazując, że ww. uwagi złożone przez M. Ż. w istocie składały się na jedną merytoryczną uwagę, to jednak nawet przy takim założeniu nie budzi wątpliwości, że obowiązkiem Rady Gminy, wynikającym z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., było rozpatrzenie tej uwagi poprzez poddanie jej indywidualnemu głosowaniu i podjęcie w tym zakresie indywidulanej uchwały. Tymczasem uwaga ta została przedstawiona dopiero na sesji, na której głosowano już nad samą uchwałą w sprawie zmiany planu miejscowego, i pomimo poddania jej pod dyskusję na tej sesji, nie została ona przegłosowana w drodze odrębnej uchwały, poprzedzającej uchwałę w sprawie zmiany planu. Jakkolwiek sposób rozstrzygnięcia tej uwagi (uwag) został przedstawiony w załączniku nr [...] do uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego, nie sposób uznać, by wymóg co do sposobu rozpatrzenia przez radę gminy uwag nieuwzględnionych wcześniej przez wójta gminy, wynikający z dyspozycji art. 20 ust. 1 u.p.z.p., został w tej sytuacji zachowany. To zaś prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała, w zakresie obejmującym ustalenia odnośnie terenu oznaczonego symbolem "P,U", zarówno w części tekstowej (§ 17) jak i graficznej, została podjęta z istotnym naruszeniem trybu zmiany planu miejscowego, co zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 u.p.z.p. powoduje nieważność tej uchwały we wskazanej części. Ponownie procedując Rada Gminy podda uwagę nieuwzględnioną przez Wójta [...] pod odrębne głosowanie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku .