II SA/Lu 589/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej I. oddala skargę; II. przyznaje "[...]" Ł. L. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 309,80 zł (trzysta dziewięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 52,80 zł (pięćdziesiąt dwa złote osiemdziesiąt groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie dotyczącej przydzielenia J. K. działki zamiennej. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wyjaśnił, że Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w sprawie z wniosku J. K. (z d. N.) o przydzielenie działki zamiennej w zamian za nieruchomość opisaną w księdze wieczystej [...]. Organ pierwszej instancji swoją decyzję uzasadnił tym, że wnioskodawczyni wypłacone już zostało odszkodowanie w kwocie 25.384 zł za nieruchomość nabytą na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia 29 września 1965 r., co zdaniem organu w świetle art. 10 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) wykluczało przydzielenie działki zamiennej. Obecnie zaś, jak podkreślił organ, brak jest podstaw prawnych do przyznania takiej działki. Wojewoda utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podniósł, że przed zawarciem aktu notarialnego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej rozważało możliwość przyznania J. N. (obecnie: K.) działki zamiennej, o czym świadczy pismo z dnia 4 sierpnia 1964 r. (k.4 akt adm.). Jednakże – w ocenie organu odwoławczego – wcześniejsze ustalenia dotyczące przyznania nieruchomości zamiennej nie mają żadnej mocy prawnej w związku z późniejszym zawarciem cywilnoprawnej umowy sprzedaży nieruchomości, w treści której strony ustaliły, że zaspokojenie roszczenia nastąpi poprzez wypłatę odszkodowania w kwocie 25.384 zł. Organ drugiej instancji podkreślił, iż w chwili obecnej brak jest normy prawnej, na podstawie której można by prowadzić postępowanie w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, niniejsze postępowanie wszczęte z wniosku Pani J. K. należało, jako bezprzedmiotowe, umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a. Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła J. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że organ administracji udzielił jej pismem z dnia 4 sierpnia 1964 r. przyrzeczenia publicznego, że przydzieli jej działkę zamienną za wywłaszczoną nieruchomość. Przyrzeczenie to, jak podkreśla strona skarżąca, nigdy nie zostało cofnięte. Skarżąca zarzuciła również organom niewydanie decyzji merytorycznej – odmownej, co w jej ocenie powoduje, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 21 września 2007 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, w tym o zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania. Organy administracji przeprowadziły prawidłowo postępowanie i ustaliły stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Z akt sprawy i prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że Skarb Państwa – Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego - wystąpił do skarżącej J. K. (noszącej wówczas nazwisko N.) o dobrowolne odstąpienie nieruchomości położonej w L. o pow. [...], opisanej w księdze wieczystej [...] (obecnie położonej przy ul. B. w L., oznaczonej jako działka nr ewid. [...]) oraz o przekazanie jej w drodze umowy sprzedaży za ceną ustaloną na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jedn.: Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Skarżąca, czego nie kwestionuje, wyraziła zgodę na taką formę przeniesienia własności nieruchomości, w wyniku czego strony w dniu 29 września 1965 r. zawarły umowę sprzedaży powyższej nieruchomości. Nieruchomość stanowiąca przedmiot umowy została wydana Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, a skarżącej wypłacono uzgodnioną w umowie cenę, to jest 25.384 zł. Wyrokiem z dnia 3 marca 2004 r. w sprawie II SA/Lu 1626/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w L., przy ul. B., oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o pow. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 999/04, oddalił skargę kasacyjną J. K. od tego wyroku i stał się on prawomocny. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku J.K. z dnia 7 września 2006 r. o przydzielenie jej działki zamiennej za nieruchomość położoną w L., przy ul. B., oznaczoną jako działka nr ewid. [...] o pow. [...], sprzedaną przez skarżącą Skarbowi Państwa w dniu 29 września 1965 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organy administracji publicznej obu instancji prawidłowo ustaliły, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie przepisu art. 105 k.p.a. W świetle tego przepisu na organach administracji spoczywa bowiem obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku ustalenia, że postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowym oraz w nauce prawa administracyjnego podkreśla się, że przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeżeli w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Ingerencja w formie decyzji dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach powszechnie obowiązujących (wyroki NSA: z dnia 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 41 oraz z dnia 20 lipca 1981 r., SA 805/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 70), upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Jeśli zatem żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyroki NSA: z dnia 25 stycznia 1990 r., II SA 1240/89, ONSA 1990, nr 1, poz. 16 oraz z dnia 22 maja 2001 r., II SA 1223/00, niepubl.; G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Zakamycze 2005, s. 32). Prawidłowe jest stanowisko organów administracji, że brak jest w chwili obecnej normy prawnej, która pozwałaby prowadzić postępowanie w sprawie przyznania skarżącej nieruchomości zamiennej w zamian za nieruchomość nabytą przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 powołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie nabycia nieruchomości skarżącej przez Skarb Państwa, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być także zawarta w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Przepis art. 10 ust. 1-3 tej ustawy przewidywał też w określonych przypadkach możliwość przyznania nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania pieniężnego. Nie było zatem w świetle obowiązujących wówczas przepisów możliwe przyznanie zarówno odszkodowania (albo zapłaty ceny w przypadku zawarcia umowy w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r.), jak i nieruchomości zamiennej. Przepis art. 10 został uchylony z dniem 1 sierpnia 1985 r., na podstawie art. 100 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99). Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie przewiduje możliwości przyznania nieruchomości zamiennej w zamian za nieruchomość zbytą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Oznacza to, że w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom strony skarżącej, nie zachodziły podstawy do wydania decyzji o odmowie przyznania działki zamiennej. Wydanie takiej decyzji byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby obowiązujące przepisy prawa dawały podstawę prawną do orzekania w przedmiocie przyznania nieruchomości zamiennej osobom, które czułyby się pokrzywdzone umową sprzedaży zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w szczególności z powodu niskiej w ich odczuciu ceny sprzedaży nieruchomości ustalonej na podstawie szacunku sporządzonego zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Skoro brak było przepisu prawa materialnego w omawianym zakresie, to oznacza, że brak było przesłanek do rozstrzygania sprawy co do istoty, a tym samym wniosek o przyznanie nieruchomości zamiennej nie mógł być w ogóle rozważany, samo zaś postępowanie administracyjne w takiej sprawie było bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 1644/96, LEX nr 45907). Dlatego też zasadne było stanowisko organów administracji obu instancji co do konieczności umorzenia postępowanie w sprawie. Należy bowiem raz jeszcze podkreślić, iż organ administracji publicznej stwierdzając bezprzedmiotowość postępowania, jest zobligowany – na podstawie powołanego art. 105 k.p.a. – do umorzenia postępowania w sprawie. Nie jest także trafny zarzut skarżącej, że organ administracji udzielił jej pismem z dnia 4 sierpnia 1964 r. przyrzeczenia publicznego, że przydzieli jej działkę zamienną za wywłaszczoną nieruchomość. Z akt sprawy wynika, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej pismem z dnia 4 sierpnia 1964 r., Nr [...], odpowiadając na pismo skarżącej z dnia 11 maja 1964 r. w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonej w L., przy ul. G. oraz przydzielenia działki zamiennej, poinformowało skarżącą, iż dokumentacja prawna dotycząca osiedla mieszkaniowego [...] w L. jest w trakcie przygotowania i dopiero po zakończeniu tych prac, tj. nie wcześniej jak z początkiem 1966 r., będzie możliwe załatwienie sprawy skarżącej (k.8 akt sądowych). Skarżąca twierdzi, iż organ administracji państwowej udzielił jej w treści tego pisma przyrzeczenia publicznego przydzielenia działki zamiennej w zamian za wywłaszczoną nieruchomość i przyrzeczenia tego nie odwołał do dnia dzisiejszego. Stanowiska tego nie można podzielić. Pismem z dnia 4 sierpnia 1964 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej udzieliło jedynie skarżącej informacji, iż sprawa wywłaszczenia spornej nieruchomości oraz przydzielenia działki zamiennej, zostanie rozpatrzona nie wcześniej jak z początkiem 1966 r. Sprawa ta została przez organ administracji załatwiona w 1965 r., jednakże nie w sposób, jakiego dziś domaga się skarżąca. Sprawa ta została bowiem załatwiona nie w drodze przydzielenia nieruchomości zamiennej, lecz poprzez zawarcie przez skarżącą i organ administracji umowy cywilnoprawnej sprzedaży omawianej nieruchomości za cenę 25 384 zł. Ubocznie jedynie zauważyć należy, że instytucja przyrzeczenia publicznego uregulowana jest przepisach kodeksu cywilnego, to jest w art. 919 i nast. tej ustawy i odnosi się do jednostronnego oświadczenie woli osoby, która w drodze ogłoszenia publicznego przyrzeka nagrodę za wykonanie oznaczonej czynności. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że przepis ten nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Z tych względów i na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).