II SA/Lu 589/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odmowy nieodpłatnego przyznania własności działki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 13 lipca 2009r. A. K. domagał się zwrotu nieruchomości położonej w miejscowości W. w postaci budynków i wydanie na budynki oraz na grunt pod budynkami o powierzchni 12 arów aktu własności w oparciu o akt notarialny KW nr 441. Wyjaśnił, że po śmierci w 1959r. ojca, J. K., faktycznie użytkował gospodarstwo rolne o powierzchni 3,13ha położone w miejscowościach W. i K., którego właścicielką była jego matka A. K. W 1975 r. wspólnie przekazali gospodarstwo na rzecz Skarbu Państwa, pozostawiając sobie na własność budynki znajdujące się na działce nr 514 o powierzchni 12 arów. Następnie A. K. zrzekła się prawa własności budynków i gruntu pod budynkami na jego rzecz. Od 48 lat płaci za te nieruchomości podatki i inne świadczenia na rzecz Skarbu Państwa. Decyzją z dnia [...] Starosta odmówił nieodpłatnego przeniesienia na rzecz wnioskodawcy zabudowanej działki nr 514 o powierzchni 0.07 ha położonej w W. W uzasadnieniu decyzji podano, że na mocy aktu własności ziemi wydanego w dniu 17 grudnia 1973r. A. K. nabyła prawo własności działek nr 115, 202,205,511,514,525 i 589/1 o łącznej powierzchni 1,84 ha położonych w W. Decyzją z [...], nr [...] Naczelnik Gminy w zamian za świadczenia emerytalno – rentowe przejął od A. K. rzecz Skarbu Państwa własność wspomnianego gospodarstwa rolnego bez budynków. Następnie aktem notarialnym z dnia 1 kwietnia 1977 r. Rep. A Nr 1161/77 przedstawiciel Banku Gospodarki Żywnościowej działając w imieniu Skarbu Państwa sprzedał działkę 514 osobom fizycznym. W 1990r. działka ta została sprzedana ponownie, innym osobom fizycznym. Nieruchomość ta posiada księgę wieczystą nr ZA1Z/00045993/0, prowadzoną przez Sąd Rejonowy. Skoro zatem w dniu złożenia wniosku działka 514 nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, to roszczenie spadkobierców właściciela posadowionych na niej budynków nie może zostać zaspokojone, czyli brak jest możliwości wydania decyzji potwierdzającej przeniesienie własności w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U Nr 10, poz. 53 ze zmianami). Organ zwrócił także uwagę, że wnioskodawca nie przedstawił prawomocnego postanowienia potwierdzającego, że jest spadkobiercą A. K., której przysługiwało prawo do ubiegania się o przeniesienie własności wspomnianej działki. Po rozpoznaniu odwołania A. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję i umorzyło postępowanie organu Instancji. Podzielając ustalenia Starosty Krasnostawskiego organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U Nr 10, poz. 53 ze zmianami) właścicielom budynków znajdujących się na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983r. przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłącznej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. W orzecznictwie przyjmuje się, że wyłączona jest możliwość nabycia na własności działki pod budynkami, jeżeli Skarb Państwa przed wejściem ustawy rozporządził działką na rzecz osób trzecich. Ponieważ działka, której nieodpłatnego przeniesienia własności domaga się wnioskodawca od 30 lat nie stanowi własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, sprawy tej nie można rozstrzygnąć w postępowaniu administracyjnym. Także Kolegium zaznaczyło, że mimo wezwania, wnioskodawca nie przedstawił dokumentu z którego wynikałoby, że jest spadkobiercą A. K., co w znacznym stopniu ograniczyło możliwość rozpatrzenia sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że o przeniesienie własności działki w powołanym trybie muszą wystąpić wszyscy spadkobiercy, niezbędnym jest bowiem wykazanie prawa własności do budynków. W tym stanie Kolegium uznało, że Starosta winien postępowanie umorzyć, a nie odmówić przyznania tytułu własności do działki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. K. zarzucił Kolegium pominięcie jego uprawnień właścicielskich do działki nr 514, na której wybudowane są wszystkie budynki. Podniósł, że od 1959r do 1975r. prowadził gospodarstwo rolne rodziców, a budynki przekazała mu na własność matka A. K. Otrzymywał nakazy płatnicze za budynki, płacił składki ubezpieczeniowe i otrzymywał odszkodowania pieniężne za szkody wyrządzone przez wiatr. Wniósł o unieważnienie decyzji z dnia 9 kwietnia 1975 r. i zwrot zagrabionej działki nr 514, a nadto o wyjaśnienie, jaki skutek ma przeniesienie własności nieruchomości pod budynkami na rzecz innej osoby, a także o zażądanie od "MRiRW 16 dokumentów złożonych bez przeprowadzonej konfrontacji z osobą zainteresowaną". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Przede wszystkim podkreślić należy, że stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) dokonywana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny dokonując kontroli kwestii związanych z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, bada, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione. W żadnym jednak razie sąd administracyjny nie ma możliwości podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych, czy działań należących do kompetencji organu, którego akt administracyjny jest przedmiotem sądowej kontroli. Stąd też oczywiście sąd nie może orzekać o zwrocie nieruchomości, czy potwierdzać własności budynków i gruntu pod budynkami. Nie ma też podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] skoro decyzja ta w ogóle nie była przedmiotem sądowej kontroli, sąd zaś stosownie do art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzyga w granicach danej sprawy. Sąd nie uznał ponadto za zasadne dopuszczenie dowodu z 16 dokumentów na jakie powoływał się skarżący. Według art. 106 § 3 powołanej ustawy sąd może wprawdzie z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, ale tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wnosząc o dopuszczenie dowodu skarżący nawet nie podał, jakie są to dokumenty i wyjaśnieniu jakich wątpliwości miałyby służyć. Akta sprawy zawierają natomiast wystarczający materiał dowodowy pozwalający na rozstrzygnięcie sprawy. Stosownie do art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym ( Dz. U Nr 10, poz. 53 ze zmianami ) właścicielom budynków znajdujących się na działce, która wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r. przysługuje nieodpłatnie na własność działka gruntu, na której budynki zostały wzniesione. Z własnością wyłącznej nieruchomości jest związana służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z niej. Z treści powołanego przepisu słusznie oczywiście organ odwoławczy wywodzi konieczność legitymowania się przez osobę, która dochodzi swoich uprawnień, prawem własności wspomnianych budynków. Nie jest jednak tak, jak zdaje się sugerować Kolegium, że wniosek w powyższym trybie powinni złożyć wszyscy spadkobiercy osoby, której prawo własności budynków przysługiwało. W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, który podziela także sąd rozpoznający sprawę, według którego art. 6 wspomnianej ustawy roszczenie przyznaje każdemu właścicielowi budynków, bez względu na to kiedy i jak je nabył, o ile tylko budynki te znajdują się na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu. O uzyskanie wskazanej w tym przepisie własności działki mogą zatem ubiegać się osoby, które nie tylko nie są osobami przekazującymi gospodarstwo rolne, ale nawet ich spadkobiercami. Jakkolwiek bowiem art. 6 wskazuje podmiot, co jest oczywiste, to przesądzającym w istocie jest, aby podmiot ten był właścicielem budynków usytuowanych na działce, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu (wyrok NSA z dnia 30 września 2010r. II OSK 1374/09 CBOSA, wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2006 r. II OSK 1136/05 LEX nr 267149). Jeśli zatem właścicielem budynków jest jeden ze spadkobierców, co oczywiście powinien wykazać, tylko jemu będzie przysługiwało roszczenie o przeniesienia prawa własności działki na której budynki się znajdują. Uwaga ta pozostaje jednak bez wpływu na ocenę możliwości skorzystania z omawianego roszczenia przez skarżącego. Treść powołanego przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, że jego realizacja może mieć miejsce tylko wówczas, gdy działka, na której znajdują się budynki, stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 1990r. II SA 77/90 LEX nr 36677 , wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 1992r. SA/Gd 1180/91 ONSA 1994/1/3). Z akt sprawy wynika, że decyzją Naczelnika Gminy nr [...] z dnia [...] A. K. przekazała na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę gospodarstwo rolne położone we wsi K. i W. o powierzchni 3,13 ha., bez budynków, które stanowiły odrębną własność. W skład gospodarstwa na mocy aktu własności ziemi z dnia 17 grudnia 1973r. nr GUON 451/8/15/150/73, wymienionego w decyzji, wchodziła także działka 514 na której znajdowały się budynki. Aktem notarialnym z dnia 1 kwietnia 1977 r. działka ta została sprzedana przez Skarb Państwa – reprezentowany przez Bank Gospodarki Żywnościowej W. i J. K. Z kolei aktem notarialnym z dnia 29 maja 1990r. W. K. sprzedał wspomnianą działkę Adamowi i D. P., którzy zostali ujawnieni w księdze wieczystej nr ZA1Z/00045993/, prowadzonej przez Sąd Rejonowy, jako jej właściciele. Wynika z tego niezbicie, że już w dacie złożenia wniosku wspomniana działka nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, co uniemożliwiało wykorzystanie przez skarżącego roszczenia określonego w art. 6 powołanej ustawy. Do rozważenia pozostaje natomiast, jaki skutek ma przeniesienie własności działki pod budynkami na rzecz innej osoby, niż właściciel budynków, a więc zawarcie takiej umowy z naruszeniem prawa wynikającego z art. 6 ustawy. Powyższa kwestia była przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego, który w uchwale z dnia 26 czerwca 2002 r. (III CZP 37/02 OSNC 2003/7-8/96) stwierdził, że umowa sprzedaży działki gruntu wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 1 stycznia 1983 r., na której wzniesiono budynki, zawarta z naruszeniem przewidzianego w art. 6 ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 10, poz. 53) prawa właścicieli budynków do nieodpłatnego nabycia własności, jest nieważna. Podkreślić jednak trzeba, że stanowisko Sądu Najwyższego dotyczy umów zawartych po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym, czyli po dniu 1 stycznia 1989 r. W rozpoznawanej sprawie sprzedaż działki nr 514 nastąpiła w 1977 r., co oznacza, że brak jest przesłanki przeniesienia jej prawa własności w omawianym trybie art.6 wspomnianej ustawy. Sąd jest natomiast zdania, że wspomniana okoliczność stanowi podstawę do odmowy przeniesienia własności działki, ale nie do umorzenia postępowania, oznaczającego przerwanie i zakończenie postępowania administracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości, bez merytorycznego rozpoznania istoty sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi z kolei wówczas, gdy zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo spowodują, że kontrola zaskarżonego aktu lub czynności stała się zbędna. W tym przypadku żadne z takich zdarzeń nie miało miejsca. Z bezprzedmiotowością postępowania nie może być natomiast utożsamiany brak przesłanek do żądania uwzględnienia żądania, który zawsze skutkuje merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Zgodzić się należy także z tezą wyroku NSA z dnia 12 października 1987 r. (IV SA/3334/87), iż nie znajduje uzasadnienia w przepisach kpa wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. Zauważyć przy tym należy, że ustawa z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin oraz o zmianie ustawy o podatku rolnym nie zawiera przepisu odpowiadającego treści art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst . jedn. Dz. U z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami), według którego roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z tych względów na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 1 w związku z art. 200 powołanej ustawy.