II SA/Lu 591/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej uznania działek za mienie gromadzkie I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K.T. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia 23 stycznia 2012r. K. T. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Z. z dnia [...] w zakresie w jakim uznaje położoną w W. P. działkę nr 221 za mienie gromadzkie. W jego ocenie działka powyższa, stanowiąca w chwili obecnej własność Gminy Z. na mocy decyzji Wojewody L. z dnia [...], i wydzielona po 1992r. z działki nr 52, będącej jego własnością oraz włączona do ciągu pieszo - jezdnego, stanowiącego naturalne przedłużenie drogi zlokalizowanej na działce nr 223, nie mogła zostać uznana za mienie gromadzkie na podstawie art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r, o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz. U Nr 28, poz. 169 ze zm.). Przeczy temu wypis i wyrys z ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w Z. sprzed wydania powyższych decyzji i po ich wydaniu. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. argumentując, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie. Organ wyjaśnił, że stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są strony postępowania, którym wydano kwestionowaną decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2164/92 - publ. ONSA 1995, poz.31 i z dnia 3 grudnia 1996r. II SA/Gd 74/96 - Lex nr 44154). W tym jednak przypadku wnioskodawca nie wykazał swojego interesu prawnego, a jego interes ma jedynie charakter faktyczny. Z nadesłanych przez Starostwo Powiatowe w Z. dokumentów, tj. rejestru gruntów Tom II z dnia 10 sierpnia 1974r., kopii mapy ewidencji gruntów obręb W. P. gm. Z. w skali 1:5000 , przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Z. w 1973r. pod nr [...] wynika, że sporna działka oznaczona nr 221 o pow. 0.09 ha stanowiła drogę. Jak wynika z przedłożonej mapy działka nr 221 położona jest w sąsiedztwie działki oznaczonej nr 51 i 52, które stanowią własność wnioskodawcy. Z przedłożonych dokumentów nie wynika jednak, aby działka nr 221 powstała na skutek wydzielenia jej z działki nr 51 i 52 tym bardziej, iż w tej kwestii nie ma żadnych dokumentów podziałowych. Według danych archiwalnych z ewidencji gruntów oraz aktów notarialnych dotyczących działek nr 51 i 52 położonych w obrębie W. P., nigdy z działek nr 51 i 52 o łącznej powierzchni 4,56 ha nie została wydzielona sporna działka nr 221. Z dokumentów tych wynika również, że począwszy od 1973 roku do chwili obecnej działka nr 52 posiada powierzchnię 4,06 ha, zaś działka nr 51 0,50 ha, łącznie ich powierzchnia wynosi 4,56 ha. Ponadto na podstawie zgromadzonych dokumentów wynika także, że począwszy od 1974 roku w rejestrach gruntów figurowała działka nr 221 o pow. 0.09 ha z oznaczeniem "dr" - droga, co wyklucza jej wydzielenie z działki nr 52 i 51. Starostwo Powiatowe w Z. przedłożyło kopię mapy z ewidencji gruntów, przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1973r. pod nr 142.25-2/1997r., na której to mapie ujawniona jest działka nr 221, oznaczona jako droga. Załączony do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wypis z rejestru gruntów z dnia 11 sierpnia 1992r., na którym widnieje odrys mapy, który nie ujawnia działki nr 221, nie wskazuje w oparciu o jakie dokumenty ten odrys mapy został sporządzony i na jaką datę. Ponadto z tego dokumentu nie wynika, iż mapa, która nie ujawnia działki nr 221 została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem uznać należy za wiarygodny dokument w postaci mapy z ewidencji gruntów, ujawniający działkę nr 221. przedłożony przez Starostwo Powiatowe w Z. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy K. T. zaznaczył, że działka nr 221 została naniesiona na mapy ewidencyjne dopiero po wydaniu decyzji Starosty o uznaniu jej za mienie gromadzkie i stwierdzeniu decyzją Wojewody L. z [...], iż stanowi własność Gminy Z. Świadczy o tym wypis i wyrys z ewidencji gruntów i budynków sprzed wydania obydwu decyzji i po ich wydaniu oraz kopia mapy ewidencyjnej wydana skarżącemu w dniu 22 lutego 2007r. Z kopii tej mapy wynika, że działki nr 221 nie ma w miejscu, gdzie ona obecnie się znajduje. Dokument ten pokrywa się z dokumentem w postaci wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów z 1992r., który znajduje się w aktach księgi wieczystej [...]. Z powyższego wynika, że działkę nr 221 naniesiono na mapy ewidencyjne po roku 1992. Postanowieniem z dnia [...], sprostowanym postanowieniem z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. Podtrzymując dotychczasowe ustalenia wskazano, że interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny zatem to interes, którego podstawę mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Zdaniem Kolegium twierdzenia wnioskodawca, jakoby na kopii mapy ewidencyjnej wydanej w dniu 22 lipca 2007r. nie ma wzdłuż działki nr 51 i 52 zaznaczonej działki nr 221, co oznacza, że w ogóle jej nie ma i nie było, w żaden sposób nie zostały udowodnione i pozostają w całkowitej sprzeczności z dokonanymi ustaleniami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. T. zarzucił postanowieniu Kolegium naruszenie art. 10 § 1 kpa w związku z art. 81 kpa przez pozbawienie strony przed wydaniem postanowienia możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w postaci wypisu z rejestru gruntów dla działek 51 i 52 i wydruku z ortofotomapy oraz naruszenie art. 28 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie ma interesu prawnego. W motywach skargi podniesiono, że działka nr 52 zgodnie z przedłożoną organowi mapą wydaną przez Starostwo Powiatowe w 2007r., obejmowała obszar, który obecnie obejmuje działka 221. Spowodowało to wydzielenie z działki 52 pasa gruntu o szerokości 6m i jego włączenie do ciągu pieszo – jezdnego, stanowiącego przedłużenie drogi zlokalizowanej na działce 223, stanowiącej własność Gminy Z. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze powtórzyło swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rację ma oczywiście Kolegium wskazując, że stosownie do art. 61a § 1 kpa w razie wniesienia żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przez osobę nie będącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednak wnioski, jakie organ wysunął na tle niniejszej sprawy trudno zaakceptować. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie. Wniosek taki uruchamia bowiem etap wstępny, w ramach którego organ bada jedynie kwestie formalne w postaci wniesienia podania przez legitymowany podmiot, czy wskazanie podstawy z art. 156 § 1 kpa. Jeszcze w czasie obowiązywania art. 157 § 3 kpa ustabilizowany został pogląd, według którego we wstępnej fazie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ może uznać, że podanie nie pochodzi od osoby będącej stroną tego postępowania, bądź wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych i na podstawie tego przepisu odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Natomiast z chwilą doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczyna się nowa faza postępowania, której celem jest wydanie decyzji o stwierdzeniu, względnie odmowie stwierdzenia nieważności. Przedmiotem tego postępowania jest wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły przesłanki nieważności. Jednocześnie jednak podkreślano, że odmowa wszczęcia postępowania z powodu braku przymiotu strony postępowania może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy jest on oczywisty i nie budzi żadnych wątpliwości. Taka sytuacja zachodzi wtedy, gdy już z treści samego wniosku wynika, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że wnoszący podanie takiego interesu prawnego w tym konkretnym postępowaniu nie posiada. Natomiast, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie nie jest oczywisty i organ w celu ustalenia tego przymiotu musi podjąć pewne czynności, a w szczególności dokonać stosowanych analiz czy wyjaśnień, to wówczas konieczne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego, co daje możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 20 kwietnia 2012r. II OSK 209/11, 28 marca 2012r. II GSK 321/11 i podane tam orzecznictwo oraz 24 października 2013r. I OSK 2555/12 wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Nie można zatem odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 61a § 1 kpa, w sytuacji, gdy brak przymiotu strony wnoszącego podanie nie jest oczywisty. W rozpoznawanej sprawie skarżący swój status strony postępowania wywodzi z faktu wydzielenia z działek 51 i 52. których obecnie jest właścicielem, działki nr 221, która decyzją Starosty Z. z dnia [...] została uznana za mienie gromadzkie. Na poparcie tej tezy przedstawił wypis z rejestru gruntów z 11 sierpnia 1992r., na której wspomniana działka nie została ujawniona. W jego ocenie oznacza to, że działka została naniesiona na mapy ewidencyjne dopiero po wydaniu decyzji starosty o uznaniu jej za mienie gromadzkie i stwierdzeniu decyzją z dnia 29 kwietnia 2002r., że stanowi własność Gminy Z. Tymczasem według Kolegium nie ma żadnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że rzeczywiście działka nr 221 została wydzielona z działek 51 i 52. Według bowiem kopii mapy ewidencji gruntów i budynków przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1973r. działka 221 została już ujawniona jako droga. Starosta Z. w piśmie z dnia 8 marca 2013r. wyjaśniając powstałe rozbieżności stwierdził, że działka 221 została wykazana na mapie dyżurnej ewidencji gruntów, natomiast na mapie znajdującej się w zasobach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Z. przy określaniu matrycy działka ta została pominięta. Z kolei w piśmie z dnia 2 lipca 2012r. Wójt Gminy Z. stwierdził, że nie posiada dokumentów podziałowych dotyczących powstania działki nr 221. Skoro nie są znane nawet okoliczności w jakich doszło do wydzielenia wspomnianej działki, która przecież została ujawniona na oficjalnej mapie geodezyjnej przyjętej do zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, to nie można było uznać, jak uczynił to organ, że wnoszącemu podanie w sposób oczywisty przymiot strony w postępowaniu nadzorczym nie przysługuje. Bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie można bowiem ostatecznie rozwiać powstałych wątpliwości co do wydzielenia działki 221. Ten zakres badania znacznie jednak wykracza poza wstępny etap badania wniosku i Kolegium błędnie prowadziło postępowanie usiłując ustalić okoliczności wydzielenia przedmiotowej działki. Powyższe okoliczności uzasadniały natomiast wszczęcie postępowania nieważnościowego i dopiero w ramach postępowania rozpoznawczego zbadanie, czy stronie przysługuje przymiot strony (tak też: NSA w wyroku z dn. 17 listopada 2011r. II OSK 1657/10 CBOSA ). Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w związku z art. 200 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust. 2 pkt.1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ).