II OSK 209/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1442/10 w sprawie ze skargi J. N. i R. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1442/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J. N. i R. N., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2010 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt II) oraz zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. N. i R. N. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III). Wyrok ten został wydany w następującym, wskazany przez Sąd I instancji, stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009r., nr [...], odmawiającą wszczęcia, na wniosek J. N. i R. N., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie R. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na dz. nr [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że planowany budynek został usytuowany z zachowaniem odległości od granicy z działką nr ew. [...], o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Podniesiono także, że inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, zagrożeń czy innych uciążliwości dla działki nr ew. [...]. Jednocześnie wnioskodawcy nie wskazali przepisu z którego wywodziliby swój interes prawny do kwestionowania decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. Organ wskazał także, że sporna inwestycja nie oddziałuje na środowisko w sposób wymagający przeprowadzenia procedury postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Zatem, zdaniem organu, brak jest podstaw, aby wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu na podstawie odrębnych przepisów, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, aniżeli na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że działka nr ew. [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku, którego dotyczy decyzja Starosty Wołomińskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nadto skarżący nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Dlatego brak jest podstaw do przyznania J. N. i R. N. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. i R. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Zakwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane, § 12, 13 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 7, 8, 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa. W uzasadnieniu Sąd wskazał na zasady ogólne wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego i wyjaśnił, że oceniając zaskarżoną decyzję Sąd kontroluje, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, tzn. czy nie nosi cech dowolności. W ocenie Sądu organy obu instancji wydając kontrolowane rozstrzygnięcia naruszyły zasady postępowania administracyjnego, które obowiązują również w prowadzonym postępowaniu nadzorczym. Nadto Sąd wskazał, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, w którym nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 k.p.a., gdyż organ może odmówić wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.). Podniósł także, że przepis ten (art. 157 § 3 k.p.a.) ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że wnoszący żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Zatem postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności, zdaniem Sądu, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku wszczętego postępowania nadzorczego, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Przy czym w niniejszej sprawie Sąd stanął na stanowisku, że obowiązkiem organu było ustalenie, czy wnioskujący o wszczęcie postępowania nadzorczego małżonkowie J. i R. N. mają interes prawny do skutecznego jego wszczęcia biorąc pod uwagę również zarzuty zgłaszane w złożonym przez nich wniosku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wyżej wymieniony przepis nie miał zastosowania w niniejszej sprawie i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia, 2. art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skarga winna zostać oddalona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie może się zgodzić z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku. Nadto wyjaśniono, że postępowanie rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy kwestii wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a drugi postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszym etapie bada się jedynie kwestie formalne, zaś postępowanie wyjaśniające winno w tym przypadku dotyczyć takich kwestii jak sprawdzenie czy wniesienie żądania zostało dokonane przez legitymowany podmiot mający zdolność do czynności prawnych oraz czy wskazana została podstawa prawna z art. 156 § 1 k.p.a. Pierwszy etap, tj. postępowanie w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kończy się zawiadomieniem stron o wszczęciu postępowania, gdy spełnione są warunki formalnoprawne, bądź decyzją o odmowie wszczęcia, gdy warunki te nie są spełnione. Etap ten zmierza do ustalenia, czy jest ono w ogóle dopuszczalne zarówno ze względów podmiotowych jak i przedmiotowych. Wskazano także, że legitymację do skutecznego występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania posiada strona postępowania. Organ wyjaśnił, że stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Natomiast przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawęża krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W dalszej części uzasadnienia skarżący kasacyjnie organ wskazał, że prowadząc postępowanie w przedmiocie wszczęcia, na wniosek J. i R. N., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. dokonał analizy dopuszczalności postępowania pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Wynikiem wstępnego badania było ustalenie w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), że brak jest przepisu prawa, z którego wywodzić można interes prawny wnioskodawców do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Zaś wobec stwierdzenia, że J. i R. N. nie posiadają legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Starosty Wołomińskiego prawidłowym rozstrzygnięciem organu była odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. z uwagi na niedopuszczalność postępowania z przyczyn podmiotowych. W tej sytuacji, zdaniem organu, bezcelowe byłoby wszczęcie postępowania, by następnie je umorzyć. Takie działanie niewątpliwie prowadzi jedynie do zbędnego wydłużenia postępowania i stoi w opozycji do zasady ogólnej wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wskazano także, że w zaskarżonym wyroku z dnia 21 października 2010 r. Sąd podniósł, iż obowiązkiem organu było ustalenie, czy wnioskujący o wszczęcie postępowania nadzorczego małżonkowie J. i R. N. mają interes prawny do skutecznego wszczęcia postępowania biorąc pod uwagę również zarzuty zgłaszane w złożonym przez nich wniosku. Odnosząc się do powyższego skarżący kasacyjnie organ wyjaśnił, że wydając decyzję przeprowadził analizę, czy wnioskodawcy są stroną postępowania w oparciu o przepisy prawa, co podniesiono powyżej. Tymczasem Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczących legitymacji wnioskodawców do żądania wszczęcia postępowania, a w szczególności ustaleń tych w ogóle nie kwestionował. W tej sytuacji przyjąć należy, że Sąd ten uznał, iż są one prawidłowe. Dlatego, zdaniem organu, twierdzenie Sądu I instancji, że badanie dopuszczalności pod względem podmiotowym winno mieć miejsce w fazie po wszczęciu postępowania pomimo, że ustalenia dokonane we wstępnej fazie nie są wadliwe, nie znajduje odzwierciedlenia w treści art. 157 § 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednakże pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, z tego też względu przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był wyłącznie granicami skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W niniejszej sprawie spór sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, kiedy z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie organ może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., a w jakiej sytuacji konieczne jest dokonanie tej oceny już po wszczęciu postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 157 § 3 k.p.a., obowiązującego w dacie wydania decyzji kontrolowanej (tj. [...] maja 2010 r.), albowiem trafnie Sąd ten uznał, że w niniejszej sprawie norma ta nie będzie miała zastosowania. Zgodnie z treścią art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie. Wniosek taki uruchamia bowiem etap wstępny, w ramach którego organ bada jedynie kwestie formalne w postaci wniesienia podania przez legitymowany podmiot, czy wskazanie podstawy z art. 156 § 1 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że decyzja wydana na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie podmiotu wnoszącego żądanie, legitymacji strony, wykazania, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie bądź istnienia przeszkód prawnych ustanowionych w odrębnych ustawach (tak: J. Borkowski [w] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. CH Beck Warszawa 2006, str. 759). Zatem we wstępnej fazie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ może uznać, że podanie nie pochodzi od osoby będącej stroną tego postępowania, bądź wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych i na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, jednakże, co prawidłowo zauważył Sąd I instancji w odniesieniu do pierwszej z przesłanek, odmowa ta może nastąpić tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony wnoszącego podanie jest oczywisty i nie budzi żadnych wątpliwości. Z taką oczywistością braku legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy już z treści samego wniosku wynika, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że wnoszący podanie takiego interesu prawnego w tym konkretnym postępowaniu nie posiada. Natomiast, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie nie jest oczywisty i organ w celu ustalenia tego przymiotu musi podjąć pewne czynności, a w szczególności dokonać stosowanych analiz czy wyjaśnień, to wówczas konieczne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego, stosowanie do treści art. 61 § 3 k.p.a. co daje możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (porównaj: wyroki NSA z dn. 21.01.2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, LEX nr 952956, z dn. 8.11.1995 r., sygn. akt III SA 182/95, opubl. ONSA z 1996, nr 4, poz. 167, z dn. 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2268/10, npubl. czy wyrok NSA z dn. 20.12.1994 r., sygn. akt I SA 1143/93, opubl. ONSA z 1995 r., nr 3, poz. 145). Mając na uwadze powyższe rozważania zgodzić się należy z poglądem wyrażonym przez Sąd Wojewódzki, że nie można odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., w sytuacji gdy brak przymiotu strony wnoszącego podanie nie jest oczywisty. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że J. i R. N. są właścicielami działki o nr ew. [...] bezpośrednio graniczącej z działką na której powstał budynek mieszkaniowy wielorodzinny zgodnie z pozwoleniem na budowę udzielonym kwestionowaną decyzją Starosty Wołomińskiego nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. W tej sytuacji nie można było uznać, jak uczyniły to organy, że wnoszącym podanie w sposób oczywisty przymiot strony w postępowaniu nadzorczym nie przysługuje, albowiem bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie można było ustalić, czy działka skarżących przylegająca bezpośrednio do działki, której dotyczy ww. decyzja Starosty Wołomińskiego, znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. W sytuacji gdy właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością inwestora kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez tego inwestora z tego powodu, że inwestycja wpływa na sposób korzystania z jego działki, ograniczając prawa właścicieli na przykład do rozbudowy istniejących na tej działce budynków, to nie można w sposób oczywisty przyjąć, że inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. W takim przypadku interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiedniej w rozumieniu art. 28 k.p.a., który niezależnie od art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ma zastosowanie w postępowaniu nieważnościowym, wynika z przepisów prawa cywilnego gwarantujących właścicielowi prawo do korzystania z przedmiotu swojej własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, nakazującego poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. To, czy wykonanie określonych robót budowlanych narusza interes właściciela nieruchomości sąsiedniej, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w toku którego kwestia ta podlega wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu. Nie można więc już we wstępnej fazie postępowania, niejako z góry przesądzić, że skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiedniej nie są stroną, albowiem inwestycja której dotyczy decyzja Starosty Wołomińskiego z dnia [...] grudnia 2004 r. (o stwierdzenie nieważności której wniesiono) nie oddziałuje na tę nieruchomość i "nie wykazuje żadnej sprzeczności z wymogami wynikającymi z norm Prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie" (cyt. - str. 2 zaskarżonej decyzji). Powyższe okoliczności uzasadniały zatem wszczęcie postępowania nieważnościowego i zbadanie czy stronie przysługuje przymiot strony w ramach postępowania rozpoznawczego (tak też: NSA w wyroku z dn. 17.11.2011 r., sygn. akt II OSK 1657/10, npubl.). Tym samym za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji uchylające decyzje organów administracji wydane w postępowaniu nadzorczym. Zatem w konsekwencji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (a nie jak przez omyłkę wskazał autor skargi kasacyjnej art. "145 § 1 ust. 1 pkt c") poprzez jego niezastowanie także uznać należy za niezasadny. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.