II SA/Lu 60/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. Sz. i Z. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości I. oddala skargę; II. przyznaje [...] D. P. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], Wójt Gminy L. zatwierdził z urzędu podział nieruchomości położonych w miejscowości C., oznaczonych w rejestrze gruntów jako działka nr 785 o pow. 0,2994 ha oraz jako działka nr 788 o pow. 0,0995 ha. W wyniku podziału działki nr 785 powstały cztery działki o numerach od 785/1 do 785/4, a z działki nr 788 powstały dwie działki o numerach 788/1 i 788/2. W rozstrzygnięciu decyzji wskazano jednocześnie, iż nowoprojektowane działki nr 785/1 i nr 788/1 przeznaczone są pod drogę gminną o symbolu KG-D, a działka nr 785/3 przeznaczona jest pod drogę gminną o symbolu KG-L. W uzasadnieniu wskazano, że projekt podziału działek został dokonany z urzędu, zgodnie z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w celu realizacji dróg gminnych i jest on zgodny z uchwałą Rady Gminy L. z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zapisami tego planu część działki nr 785 i nr 788 znajduje się na terenach oznaczonych symbolem KG-D i KG-L oznaczających odpowiednio drogę gminną o klasie dojazdowej i drogę gminną o klasie lokalnej. Nadto wskazano, iż zatwierdzony podział uzyskał pozytywną opinię w formie postanowienia Wójta Gminy L. z dnia 7 września 2009 r. o zgodności proponowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od tej decyzji, obecnie skarżący A. i Z. małżonkowie S., zarzucili naruszenie art. 21 Konstytucji RP. Wskazali, że planowana droga ma zostać usytuowana w odległości 2-3 m od ściany zewnętrznej ich domu, podczas gdy zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m. Wykonanie planowanych dróg publicznych pozbawi ich zatem możliwości prawidłowego wykorzystania ich działek. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że podział został dokonany z urzędu w celu realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg. Dokonany podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodność ta została potwierdzona prawomocnym postanowieniem opiniującym, którego zgodność z prawem potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie. Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut braku możliwości zagospodarowania powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Działka nr 785/2 jest działką zabudowana budynkiem mieszkalnym, zgodnie z jej przeznaczeniem w planie, a działki nr 788/2 i nr 785/4 będą mogły być wykorzystane bez przeszkód pod zabudowę jednorodzinna wolnostojącą. Za nietrafny Kolegium uznało również zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Budynek mieszkalny odwołujących znajduje się bowiem w odległości 6 m od projektowanej krawędzi jezdni, co zgodne jest z tym przepisem. W skardze do sądu administracyjnego skarżący powtórzyli swoje wcześniejsze zarzuty i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podkreślili, że rozstrzygające w sprawie organy nie wzięły pod uwagę ochrony własności, którą gwarantuje Konstytucja RP. Każda ingerencja w prawo własności może być dokonana tylko gdy inne środki zawiodą, a jej zakres musi być zminimalizowany. Jeżeli więc ustanowienie drogi miałoby doprowadzić do znacznego zmniejszenia wartości nieruchomości lub do poważnego ograniczenia możliwości korzystania z niej, to taką ingerencję należałoby uznać za niedopuszczalną. Zdaniem skarżących organ nie wziął pod uwagę, iż wykonanie dróg publicznych przez ich działki pozbawi ich możliwości prawidłowego z nich korzystania. Planowana droga ma zostać usytuowana w odległości 6 m od ściany ich domu, a takie jej wytyczenie narusza zawartą w art. 5 k.c. zasadę, zgodnie z którą nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Podnieśli także, iż z art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że podziału nieruchomości można dokonać tylko gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Tym samym organ zatwierdzający podział winien wykazać istnienie tej przesłanki. Ponadto dodali, iż gmina nie reaguje na ich wnioski dotyczące przyznania odszkodowania z tytułu ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, co dodatkowo utwierdza ich w przekonaniu zaistniałego bezprawia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, iż rozpoznając skargę Sąd bada, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd bada również, czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonego aktu dawał organom podstawę do zastosowania odpowiednich przepisów prawa. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności, jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem organu oraz czy orzeczenie to wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Badając w takim zakresie zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem względnie stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w rozumieniu tego przepisu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Z powyższych przepisów wynika, że rozstrzygając sprawę dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje bowiem ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że dla obszaru, na którym położone są działki skarżących, obowiązuje plan miejscowy, przyjęty uchwałą Rady Gminy L. z dnia 29 sierpnia 2002 r. nr XLII/223/2002 (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 29 listopada 2002 r., Nr 150, poz. 3458). Z części graficznej tego planu wynika, że pewne części działek skarżących położone są w jednostce oznaczonej symbolem KG-D i KG-L. Zgodnie z zapisami planu symbol KG-D oznacza teren dróg (ulic) gminnych w klasie dojazdowej dla obsługi terenów projektowanej zabudowy jednorodzinnej z obustronnymi chodnikami o szerokości w liniach rozgraniczającym 10-12 m oraz dopuszczalnej linii zabudowy wynoszącej min. 6,0 m od krawędzi jezdni. Natomiast symbol KG-L oznacza teren dróg (ulic) gminnych w klasie lokalnej dla obsługi terenów projektowanej zabudowy jednorodzinnej z obustronnymi chodnikami o ustalonej szerokości w liniach rozgraniczających 12 m i dopuszczalnej linii zabudowy wynoszącej min. 6,0 m od krawędzi jezdni. W części graficznej planu miejscowego oznaczono linie rozgraniczające pas drogowy o symbolu KG-D i KG-L biegnący przez działki skarżących. Przedstawiona na mapach propozycja podziału działek nr 785 i 788 jest zgodna z ustaleniami tego planu. Zgodność zaprojektowanego podziału działek skarżących stwierdzona została również ostatecznym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 listopada 2009 r. utrzymującym w mocy postanowienie Wójta Gminy L. z dnia 7 września 2009 r., które ponadto było przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. Kontrola ta nie wykazała wadliwości tego rozstrzygnięcia. Idąc dalej podnieść należy, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwalają na przeprowadzenie z urzędu postępowania w sprawie podziału nieruchomości, między innymi w sytuacji gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy). Wydzielanie gruntów pod drogi publiczne jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sytuacja odpowiadająca wskazanym przepisom zaistniała w niniejszej sprawie co uzasadniało ich zastosowanie. Kontrolowane postępowanie zostało bowiem wszczęte z urzędu, w związku z realizacją celu publicznego, tj. wydzielaniem gruntów pod drogi publiczne. Konkludując, jeśli w gminie istnieje plan miejscowy, to zgodnie z art. 93 ust. 1 omawianej ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami tego planu. Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wyrażając swoje stanowisko w formie postanowienia. W sprawie nie ma przy tym zastosowania wyłączenie z art. 95 pkt 6 ustawy, albowiem dla planowanych dróg nie została wydana decyzja o lokalizacji drogi publicznej. Mając na względzie fakt związania organu postanowieniami planu i wyznaczonymi w nim liniami rozgraniczającymi dróg, które stają się w wyniku podziału granicami powstałych działek, a ponadto wyrażoną w trybie art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami opinią, trzeba uznać prawidłowość decyzji podziałowej. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. I tak odnośnie zarzutu zasadności lokalizacji planowanych inwestycji drogowych wskazać trzeba, iż zarzut ten mógłby stanowić jedynie podstawę ewentualnej skargi, ale na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Celowość takiego, a nie innego zaprojektowania przebiegu drogi, skutki jakie to może wywołać dla skarżących oraz innych mieszkańców pozostają bowiem poza granicami niniejszego postępowania. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego i ma wiążący charakter dla organów dokonujących podziału nieruchomości, które nie oceniają kwestii zasadności wyznaczenia w danym miejscu przebiegu drogi publicznej. Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia prawa własności skarżących, chronionego przepisami Konstytucji RP, stwierdzić należy, że jeżeli w istocie do takiego naruszenia doszło, to skarżący mogą dochodzić ochrony swoich praw w postępowaniu cywilnym. Ubocznie należy jednak wskazać, iż decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości gruntowej sama w sobie nie wpływa na zakres przysługującego skarżącym prawa własności. Decyzja taka może jedynie stanowić podstawę do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej i w efekcie do przymusowego wywłaszczenia nieruchomości przewidzianej pod realizację celu publicznego jakim jest droga (art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jednakże na obecnym etapie postępowania zarzut ten jest bezpodstawny. Niezasadny jest również zarzut, iż wykonanie zaprojektowanych dróg publicznych poprzez działki skarżących pozbawi możliwości prawidłowego ich wykorzystania. Jak bowiem wynika z akt sprawy wydzielone na skutek podziału działki nr 785 działki nr 785/2 i 785/4 przeznaczone są w planie pod zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Podobnie wydzielona w wyniku podziału działki nr 788, działka nr 788/2 położona jest na terenie przeznaczonym w planie pod tego typu zabudowę. Zaprojektowanie w obrębie tych działek dróg publicznych w żaden sposób nie zmienia tego przeznaczenia ani go nie ogranicza. Nietrafny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 5 k.c., gdyż przepis ten ma zastosowanie tylko do czynności cywilnoprawnych, a nie administracyjnoprawnych. Podstawą rozstrzygnięć organów administracji nie są przepisy kodeksu cywilnego, zaś w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego brak odpowiednika przepisu art. 5 k.c., co oznacza, że organy administracyjne nie mają podstaw do rozstrzygania spraw zgodnie z zasadami współżycia społecznego lub zasadami słuszności. Bezpodstawny jest również zarzut dotyczący braku wykazania przez organ przesłanki "niezbędności" realizacji celu publicznego zawartej w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym zakresie podnieść należy, iż zgodnie z panującym orzecznictwem sądów administracyjnych nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2008 r. I OSK 410/07, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 listopada 2006 r., II SA/Gd 352/06, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2010r., II SA/Sz 1297/09). Również w wyroku z dnia 28 sierpnia 2009 r. I OSK 10/09 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej. Ponadto, co istotne, w świetle art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyznaczającego zakres postępowania w sprawie podziału, nie znajduje uzasadniena pogląd jakoby organ mógł dysponować uznaniem w zakresie obszaru, który ma zostać wydzielony na cele publiczne, gdyż jest on ściśle określony w planie miejscowym. Uwzględniając powyższe, nie może budzić wątpliwości, iż w sprawie spełniona została przesłanka "niezbędności" wskazana w art. 97 ust. 3 pkt 1 warunkująca możliwość dokonania podziału nieruchomości z urzędu. Mając na uwadze powyższe Sąd nie dopatrzył się wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, a zatem skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Ponadto zgodnie z art. 250 tej ustawy Sąd przyznał pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu koszty nieopłaconej pomocy prawnej, na które składa się wynagrodzenie w kwocie 240 zł, co stanowi stawkę określoną w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) podwyższone o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności we właściwych przepisach.