II SA/Lu 601/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy na dożywianie uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Lu 601/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia ... Burmistrz Miasta odmówił J. S. przyznania świadczenia pieniężnego na zakup żywności w lutym i marcu 2013 r., w ramach ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Odmawiając przyznania świadczenia, organ powołał się również na możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 27 lutego 2013 r. organ doszedł do wniosku, że nie wystąpiły przesłanki przyznania pomocy na dożywianie, uznając, że sytuacja rodziny od dłuższego czasu się nie zmienia, a warunki mieszkaniowe, finansowe oraz relacje rodzinne nie budzą zastrzeżeń. Organ nie podzielił stanowiska strony, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe.. W ocenie organu J. S. zamieszkuje i pozostaje we wspólnym gospodarstwie z matką H. P. pomimo posiadania przez matkę opiekuna w osobie syna T. S.. Z zeznań opiekuna złożonych w dniu 11 października 2012 r. i 22 lutego 2013 r. na okoliczność sprawowania opieki wynika, że rachunki płaci czasem opiekun, ale robi to także strona, podobnie posiłki sporządzane są zarówno przez opiekuna i stronę, J. S. razem z matką chodzi do lekarza, zatem strona przyczynia się do poprawy warunków życia matki, wspólnie z nią gospodarując. Organ stwierdził ponadto, że dochód w dwuosobowej rodzinie wynoszący 1118,24 zł, stanowi 123 % kryterium dochodowego, które w przypadku dwuosobowej rodziny wynosi 912,00 zł. Do dochodu organ nie wliczył kwoty alimentów, bowiem strona oprócz dodatku mieszkaniowego otrzymywanego na dwuosobowe gospodarstwo domowe, nie posiada własnego stałego dochodu, pozostaje na utrzymaniu matki i w żaden sposób otrzymywane alimenty od matki nie zmieniają dochodu rodziny. Na tej podstawie organ stwierdził, że dochód przekraczający kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej nie uprawnia J. S. do obligatoryjnej pomocy ze środków pomocy społecznej. Organ po dokonaniu zestawienia podanych przez podopieczną wydatków z dochodem rodziny doszedł do wniosku, że pozostająca do dyspozycji kwota 855,60 zł pozwala na zakup żywności we własnym zakresie. Pomoc udzielona podopiecznej od stycznia 2012 r. co miesiąc, w ramach programu nie ma na celu utrzymywania podopiecznej, tylko umożliwienie jej przezwyciężenia trudności finansowych i jest finansowana ze środków własnych gminy oraz z budżetu Państwa, a te z kolei są ograniczone i obligują organ do umiejętnego gospodarowania posiadanymi środkami zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia ...., wydaną na skutek odwołania J. S. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że aktualna sytuacja materialna odwołującej, otrzymana już pomoc w zakresie dożywiania od kilku lat, uzasadnia odmowę przyznania pomocy pieniężnej na zakup żywności w lutym i marcu 2013 r. Przede wszystkim Kolegium kierowało się ustaleniami wywiadu środowiskowego w zakresie źródeł dochodu skarżącej. Kolegium podzieliło również stanowisko organu, że odwołująca, nie jest osobą samotnie gospodarującą, lecz tworzy wraz z matką rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, bowiem za osobę samotną ustawa o pomocy społecznej przyjmuje osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostającą w związku małżeńskim i nie posiadającą wstępnych ani zstępnych (art. 6 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej). Z art. 6 pkt 14 powołanej ustawy wynika, że osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Zdaniem Kolegium, z analizy akt sprawy, a zwłaszcza z ustaleń wywiadu środowiskowego, wynika, że odwołująca mieszka z matką, na którą ubiegała się o świadczenie pielęgnacyjne, dlatego nie można uznać, że ustalenia co do prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego są dowolne. Opiekun matki w dniu 11 października 2012 r. oświadczył, że rachunki czasem płaci opiekun, czasem siostra, w sobotę i niedzielę obiad przygotowuje opiekun albo siostra, rejestruje matkę i siostrę do lekarza, na wizytę do lekarza matka chodzi z córką, ponieważ leczą się u tego samego lekarza. Odwołująca pomaga więc w czynnościach życiowych matce. Odwołująca sama potwierdziła w odwołaniu, że sporadycznie opiekuje się matką. W sytuacji, gdy matka ma opiekuna, można przyjąć, że obecnie jej opieka nad matką nie wymaga stałego, osobistego angażowania. Kolegium nie znalazło również podstaw do kwestionowania ustaleń pracownika socjalnego, że podczas wizytacji w środowisku nigdy nie zastał opiekuna w mieszkaniu. Na podstawie tych ustaleń organ nie stwierdził, że opiekun nie sprawuje opieki nad H. P., jak również nie stwierdził, że opiekę sprawuje wyłącznie odwołująca. Powyższe spostrzeżenie może sugerować, że opiekun nie wywiązuje się prawidłowo ze swoich obowiązków opiekuńczych. Faktem jest, że odwołująca dotychczas opiekowała się matką, robiła wspólne zakupy dla siebie i matki, dbała o czystość w mieszkaniu, przygotowywała posiłki odrębne dla siebie i matki. Od kiedy otrzymała decyzję odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, twierdzi, że nie opiekuje się matką i nie przyczynia się w sposób trwały do poprawy warunków życia matki, bo matka ma opiekuna. Opieka syna nad matką nie zmienia faktu, że to odwołująca, a nie opiekun, wspólnie mieszka z matką, a więzi jakie istnieją pomiędzy matką i córką wymagają udzielania sobie wzajemnej pomocy, zwłaszcza, że obie panie są niepełnosprawne. W ocenie organu odwoławczego, odwołująca i jej matka nie mają możliwości prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw, ponieważ tylko matka ma emeryturę pozwalającą na utrzymanie domu i odwołującej. Odwołująca mieszka wraz z matką w lokalu stanowiącym własność matki, składającym się z jednego pokoju, kuchni oraz łazienki. Jest osobą bezrobotną od kilkunastu lat bez prawa do zasiłku, otrzymuje dodatek mieszkaniowy dla 2- osobowego gospodarstwa domowego wypłacany zarządcy. Odwołująca otrzymuje do ręki jedynie ryczałt na zakup opału w kwocie 32,51 zł. Zawarła ona z matką umowę użyczenia mieszkania między innymi dla otrzymania dodatku mieszkaniowego w roku 2006. Od 1 października 2009 r. do chwili obecnej odwołującą pobiera dodatek mieszkaniowy dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. Kolegium, traktując jako wiarygodne wskazanie źródeł dochodu przez odwołującą, przyjęło, że ponoszenie kosztów utrzymania obu pań odbywa się choćby częściowo ze świadczenia emerytalnego otrzymywanego przez H. P. - pomimo kwestionowania tej okoliczności przez J. S. Prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza tylko, że wykonywane są wspólnie, w uzgodnieniu, czynności życia domowego w postaci: korzystania z pomieszczeń domowych i sprzętu znajdującego się w domu, utrzymywania czystości, robienia zakupów, przyrządzania i spożywania posiłków, gospodarowania pieniędzmi. Z dokonanych w toku postępowania ustaleń nie można stwierdzić, że odwołująca z jej własnych dochodów, bez udziału dochodów matki, jest w stanie się utrzymać, ponieważ brakuje jej środków na elementarne potrzeby, które zaspokoić ma jej zdaniem pomoc społeczna. W skardze na powyższą decyzję J. S. podniosła, że nie zgadza się z decyzją odmawiającą przyznania jej pomocy, ponieważ decyzja narusza jej prawa finansowe. Podnosi, że mimo niskiego dochodu prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. W piśmie , które wpłynęło od Sądu w dniu 4 grudnia 2013 r. skarżąca jeszcze raz wskazuje na prowadzenie jednoosobowego gospodarstwa z uwagi na to, że jej matka zmarła. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) – kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Sądu skarga J. S. zasługuje na uwzględnienie . Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia treści art. 15 k.p.a. i art. 107 par. 3 k.p.a. Stosownie do treści art. 15 k.p.a postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jego brzmienie jednoznacznie wskazuje, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania swojej sprawy. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę, nie zaś poprzestać jedynie na kontroli decyzji organu I instancji rozpoznając zarzuty podniesione w odwołaniu przez stronę postępowania. Wskazany pogląd znajduje potwierdzenie zarówno w ugruntowanych poglądach doktryny, jak i orzecznictwa administracyjnego. Podkreśla się przede wszystkim, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T.Woś J.Zimmerman - glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r. III AZP 11/86) Idea zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Treść i uzasadnienie zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazuje na naruszenie wskazanego obowiązku. Z akt postępowania administracyjnego (k.6 i 17) wynika , że pismem z dnia 8 kwietnia 2013 r., które wpłynęło do Kolegium w dniu 10 kwietnia 2013 r. (a więc przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy) skarżąca J. S. poinformowała organ II instancji, że sytuacja zmieniła się i mieszka samotnie. Wprawdzie nie wskazała ona wprost, że taka sytuacja ma miejsce w związku ze śmiercią matki, jednakże obowiązkiem organu było zobowiązanie skarżącej do wykazania okoliczności potwierdzających ten fakt (samotnego zamieszkiwania). Organ odwoławczy nie podjął żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności, a zatem nie można uznać, że sprawa niniejsza została dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do podzielenia ustaleń i argumentacji dokonanych przez organ I instancji . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali datę, od której skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe ( bowiem z żadnego dokumentu nie wynika ta okoliczność), a następnie oceni materiał dowodowy na gruncie art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.