II SA/Lu 601/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi T. U. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów oddala skargę. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. R., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L. z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...], odmawiające M. R. wydania kopii dokumentów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. W dniu [...] lutego 2020 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w T. L. wpłynęło podanie M. R. z prośbą o wydanie kopii dokumentów. W odpowiedzi na wezwanie organu M. R. pismem z dnia [...] marca 2020 r. oświadczył, że jego podanie dotyczy "[...] wznowienia postępowania administracyjnego znak: [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego przy budowie budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy." Wnioskodawca wskazał, że jego prośba dotyczy wydania kopii dokumentów: • decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego - decyzja znak: [...] z dnia [...] października 2013 r., • decyzji ostatecznej o zatwierdzeniu projektu budowlanego budynku, na podstawie której wydano decyzję zamienną znak [...] z dnia [...] października 2013 r., • strony tytułowej projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją znak: [...] z dnia [...] października 2013 r., • strony tytułowej projektu budowlanego zamiennego, przedstawionego do zatwierdzenia po wznowieniu postępowania z dnia [...] lutego 2020 r. pismo znak [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. (o ile została złożona taka dokumentacja) lub stwierdzenie, że wznowienie postępowania odbywa się na podstawie dokumentacji projektowej z 2013 r., • uprawnień projektowych i aktualnych na dzień złożenia oświadczeń o przynależności do izb zespołu projektowego z dokumentacji z 2013 r. oraz 2020 r. (o ile została złożona nowa dokumentacja), • oświadczeń projektantów o zgodności wykonania dokumentacji projektowej z przepisami prawa i ze sztuką budowlaną z dokumentacji z 2013 r. oraz 2020 r. (o ile została złożona nowa dokumentacja), • projektu zagospodarowania działki z dokumentacji z 2013 r. oraz 2020 r. (o ile została złożona nowa dokumentacja), • rzutu przyziemia (parteru) z dokumentacji z 2013 r. oraz 2020 r. (o ile została złożona nowa dokumentacja), • uzgodnienia rzeczoznawcy od spraw p. poż. z dokumentacji z 2013 r. oraz 2020 r. (o ile została złożona nowa dokumentacja), • odstępstwa Ministra Infrastruktury udzielone Organowi Administracji Państwowej na lokalizację budynku w odległości 2,96 m od granicy działki budowlanej z dokumentacji z 2013 r. oraz 2020 r. (o ile została złożona nowa dokumentacja), • opisu budowlanego zawierającego sposób zabezpieczenia p. poż. elementów budynku oraz zagospodarowania terenu z dokumentacji z 2013 r. oraz 2020 r. (o ile została złożona nowa dokumentacja). Mając na uwadze powyższe organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie wydania kopii ww. dokumentów. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. R. od powyższej decyzji organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 i art. 73 k.p.a. Następnie, organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] odmówił M. R. wydania kopii ww. dokumentów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. dostęp do akt sprawy przysługuje tylko stronom postępowania, a wnioskodawca posiada status strony w postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu postępowaniu "głównym" prowadzonym w 2013 r. pod znakiem [...] Po rozpatrzeniu zażalenia M. R., na powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...] organ stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu J. R. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz wskazał, że uchylenie ww. decyzji nie może nastąpić z uwagi na art. 146 k.p.a., gdyż od dnia doręczenia tej decyzji upłynęło 5 lat. W dalszej części uzasadnienia zaakcentowano, że M. R. bez własnej winy nie brał udziału na prawach strony w prowadzonym w 2013 r. postępowaniu, którego przedmiotem był budynek gospodarczy posadowiony na dz. o nr ewid.[...], co stanowi naruszenie prawa. Organ I instancji jednoznacznie stwierdził, że M. R. w przedmiotowym postępowaniu przysługiwał status strony, w związku z czym zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. przysługiwał mu dostęp do akt sprawy. W wyniku rozpatrzenia odwołania M. R. od ww. decyzji, L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Powyższa decyzja stała się prawomocna w dniu [...] lipca 2020 r. Organ uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że akta postępowania administracyjnego są jawne dla stron, również po zakończeniu postępowania. Podmiot, który spełnia przesłanki przyznania statusu strony, ma prawo do udostępniania akt sprawy nieograniczone tokiem postępowania. Dotyczy to też strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu, stanowi to bowiem możliwość podjęcia obrony na drodze prawa, np. żądania wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanego orzeczenia. Na powyższe rozstrzygniecie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła T. U.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) rażące naruszenie prawa a w szczególności przepisu art. 73 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie M. R. za stronę postępowania i wydanie na jego wniosek kopii dokumentów w sprawie zakończonej prawomocną decyzją administracyjną, wydaną w dniu [...] października 2013 r., w której ani M. R. ani jego matka H. R. - nie byli stroną postępowania administracyjnego; 2) niedoręczenie skarżącej T. U. oraz T. R., K. C. i J. R. decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2020 r., znak : [...], wydanej przez Inspektor Nadzoru Budowlanego; 3) naruszenie prawa, polegające na bezpodstawnym przyznaniu M. R. statusu strony w postępowaniu wznowieniowym, w którym decyzja była wydana w 2013 r. a w tamtym czasie - M. R. nie występował w charakterze strony postępowania administracyjnego, przy czym o braku możliwości występowania w charakterze strony był poinformowany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L. pismem z dnia [...] września 2013 r. Nr [...]; 4) naruszenie zasad współżycia społecznego, polegające na ponownym wywoływaniu sporu sąsiedzkiego, w sytuacji gdy w przeszłości wybudowano budynek w odległości o 4 cm mniejszej, niż odległość wymagana przez przepisy prawa. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji, ze wskazaniem sposobu rozstrzygnięcia ewentualnie o zmianę tego postanowienia i odmowę wydania żądanych dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygające w sprawie organy nie naruszyły także przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 253 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa. W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Kontroli Sądu zostało poddane postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L. z dnia [...] lipca 2020 r., odmawiające M. R. wydania wnioskowanych dokumentów z uwagi na brak przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w 2013 r., zakończonym decyzją [...]. Ustalenia faktyczne w zasadniczej części nie są w sprawie kwestionowane, a wynika z nich, że skarżący rzeczywiście nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] października 2013 r., [...], orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid.[...] Sporna jest zatem wyłącznie okoliczność, czy wnioskodawca powinien uzyskać dostęp do akt sprawy i wydania ich kopii, w sytuacji, gdy posiada status strony w postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] października 2013 r. Mając to na uwadze, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., jedynie strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W myśl art. 73 § 2 k.p.a., tylko strona postępowania może też żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z kolei przepis art. 28 k.p.a. przewiduje, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zaakcentować również należy, że prawo strony dostępu do akt sprawy jest jedną z form realizacji w postępowaniu zasady ogólnej zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. Zaznaczenia przy tym wymaga, że sprawa udostępnienia akt postępowania - w tym znajdujących się w nich poszczególnych dokumentów - nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a. Tym samym kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie dotyczące odmowy udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego, tj. oceny dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11, CBOSA). A zatem, w świetle powyższego, przy ocenie udostępnienia akt i sporządzania odpisów (wydawania kopii) zasadne jest przeprowadzenie oceny, czy żądanie pochodzi od strony postępowania. Żądanie wglądu do akt postępowania, zgłoszone przez podmiot, który uważa, że przysługuje mu interes prawny, powinno być uważane za czynność podjętą w ramach postępowania, którą z kolei należy rozpoznać na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego normującego warunki jej skuteczności. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w ramach wznowionego postępowania administracyjnego, decyzją wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], a następnie utrzymaną w mocy decyzją Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] stwierdzono, że decyzja z dnia [...] października 2013 r., znak[...] orzekająca o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego, została wydana z naruszeniem prawa oraz, że uchylenie ww. decyzji nie może nastąpić z uwagi na art. 146 k.p.a., gdyż od dnia doręczenia tej decyzji upłynęło 5 lat. W decyzji tej jednoznacznie stwierdzono, że w przedmiotowym postępowaniu M. R.. przysługiwał status strony postępowania oraz, że bez własnej winy nie brał on udziału w postępowaniu. A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy niewątpliwie M. R. – uznany w ostatecznej decyzji L. Inspektora Nadzoru Budowlanego za stronę postępowania prowadzonego pod sygn. znak: [...], miał prawo domagać się i uzyskać wnioskowane kopie akt administracyjnych sprawy, w której w 2013 r., nie brał udziału jako strona postępowania. Zaskarżone rozstrzygnięcie uchylające postanowienie organu I instancji orzekające o odmowie wydania kopii wnioskowanych dokumentów jest więc prawidłowe. Ostateczność tej decyzji przesądza kwestię posiadania przez M. R. przymiotu strony. Co istotne, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia fakt wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o udostępnienie akt po zakończeniu postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu budowalnego zamiennego i wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Oczywistym jest, na co wskazuje się również w orzecznictwie, że użyte w art. 73 § 1 k.p.a. sformułowanie "w każdym stadium postępowania" powinno być rozumiane szeroko i obejmować również wnioski zgłoszone po zakończeniu postępowania (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1014/10; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11, dostępne w CBOSA). W literaturze także wskazuje się, że podmiot, który spełnia przesłanki przyznania statusu strony, ma prawo do udostępnienia akt sprawy nieograniczone tokiem postępowania. Dotyczy to również strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu, stanowi to bowiem możliwość podjęcia obrony na drodze prawa, np. żądanie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności postępowania.(Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego, pod red. B. Adamiak, Borkowski, wyd. 16, 2019 r., s.498 ). Tym samym, oczywistym jest, że zarzut skarżącej, że zaskarżone rozstrzygnięcie rażąco narusza art. 73 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., jest bezzasadny. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w rozpatrywanej sprawie, Sąd stwierdził, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje również zarzut dotyczący nie doręczenia skarżącej decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. L. z dnia [...] kwietnia 2020 r., o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania kopii dokumentów na wniosek M. R.. Z akt sprawy istotnie wnika, że korespondencja ta została skierowana do T. U. na błędny adres, tj. B. P. ul. [...], [...], podczas, gdy właściwy adres skarżącej to: R. ul. [...], [...]. Powyższe uchybienie organu nie ma jednak znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie objęte decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] dotyczyło bowiem innej kwestii wpadkowej (umorzenia postępowania) i wadliwości związane z jego doręczeniem nie mają żadnego wpływu na ocenę prawidłowości obecnie wydanego postanowienia organu II instancji z dnia [...] sierpnia 2020 r. Fakt nie doręczenie skarżącej decyzji dotyczącej innego rozstrzygnięcia formalnego (wpadkowego) nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości obecnie zaskarżonego postanowienia. Podobnie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, że - jak podnosi skarżąca - M. R. został powiadomiony przez organ o braku możliwości występowania w charakterze strony pismem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Sąd zaznacza, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2020 r., a nie postępowanie z 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego, czy też postępowanie wznowieniowe zakończone decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. Powyższe zarzuty odnoszące się do odrębnych postępowań nie mogą być zatem przez Sad uwzględnione. W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia zasad współżycia społecznego, polegającego na ponownym wywołaniu sporu sąsiedzkiego, to Sąd wyjaśnia, że powyższy zarzut jest również poza kognicją Sądu i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Z przedstawionych względów, Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienia organów I i II instancji nie naruszają art. 73 § 1 i § 2 w związku z art. 28 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również w działaniu organów naruszenia innych przepisów postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.