II SA/Lu 602/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], odmawiającą nałożenia na U. T.-J. obowiązku wykonania rozbiórki ogrodzenia pełnego w postaci muru o długości 7,55 m, grubości 25 cm i wysokości 2,17 m, położonego pomiędzy działkami o numerach ewidencyjnych 94/3 i 93/5 w L., obręb [...] Ł. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w toku oględzin przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji w dniu 21 sierpnia 2006 r. ustalono, że na działce nr 94/3 przy granicy z działką sąsiednią zrealizowano mur z cegły ceramicznej o długości 7,55 m, grubości 25 cm i wysokości 2,17 m wzdłuż granicy działek. Mur ten posadowiony jest na fundamencie betonowym i znajduje się w ciągu ogrodzenia z siatki na słupkach. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] o odmowie wydania nakazu rozbiórki powyższego ogrodzenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, zwłaszcza zaś do zbadania podnoszonej w toku postępowania kwestii podniesienia terenu dokonanego przez inwestora. Organ drugiej instancji wskazał również, że sporne ogrodzenie stanowi w myśl art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, co oznacza, iż w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51, a nie przepis art. 49b powołanej ustawy. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę decyzją [...] odmówił wydania nakazu rozbiórki wskazanego wyżej ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Prawa budowlanego. Organ ten opierając się na ustaleniach dokonanych na podstawie kopii mapy zasadniczej terenu stwierdził, iż rzędne terenu na działce inwestora i na działce należącej do J. K. wskazują na naturalny spadek terenu w kierunku działki J. K. Ponadto zdaniem organu pierwszej instancji omawiane ogrodzenie spełnia wymogi określone w § 41 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie stwarza bowiem zagrożenia dla ludzi i zwierząt i nie ma na nim umieszczonych ostro zakończonych elementów. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji podkreślił, iż nie zachodzą przesłanki do rozbiórki spornego ogrodzenia, gdyż zostało ono wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła J. K., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącej organ pierwszej instancji przeprowadzając oględziny ograniczył się do dokonania pomiarów muru ogrodzeniowego wyłącznie po stronie działki inwestora, nie biorąc pod uwagę wysokości fundamentu oraz kwestii podniesienia terenu przez inwestora. W konsekwencji pominięto fakt, że ustalona wysokość muru (2,17 m) obejmuje jedynie sam mur z cegły, nie uwzględnia zaś betonowego fundamentu o wysokości ok. 1 m, co po zsumowaniu tych wielkości daje wysokość przekraczającą 2,20 m, która wymaga uzyskania zezwolenia w świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Ponadto organy obu instancji, jak podniosła strona skarżąca, błędnie powołały się na ustalone jedynie na podstawie map rzędne terenu, które nie dotyczą bezpośrednio miejsca inwestycji, lecz są rzędnymi skrajnymi nie obrazującymi faktycznego ukształtowania terenu w miejscu inwestycji przed zabudową. Skarżąca zarzuciła także, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., jest bowiem lakoniczne i nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów , na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. W ocenie skarżącej organ odwoławczy naruszył w ten sposób zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8, 9 i 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. W wyroku z dnia 29 września 1997 r. ( I SA/Wr 700/79, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Również w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. (SA 503/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 54) Sąd stwierdził, że zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności organy, mimo iż sprawę rozpoznawały dwukrotnie, nadal nie dokonały jednoznacznych, zgodnych ze stanem faktycznym ustaleń co do wysokości ogrodzenia, którego dotyczy niniejsze postępowanie. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa", budowa ogrodzeń zwolniona jest z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Jednak budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy). Z powołanych przepisów wynika, że budowa ogrodzeń o wysokość przekraczającej 2.20 m wymaga w każdym wypadku zgłoszenia, niezależnie od usytuowania ogrodzenia. Jest okolicznością bezsporną, że na działce o numerze ewidencyjnym 94/3, stanowiącej własność U. T.-J., przy granicy z działką sąsiednią o numerze 93/5, należącą do skarżącej, wybudowane zostało ogrodzenie w postaci muru z cegły ceramicznej o długości 7,55 m i grubości 25 cm, w linii istniejącego ogrodzenia z siatki. Nie ulega również wątpliwości, że właścicielka działki nr 94/3 nie zgłosiła właściwemu organowi zamiaru budowy opisanego ogrodzenia. Zważywszy, że ogrodzenie to nie zostało usytuowane od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, dla oceny czy jego budowa wymagała zgłoszenia konieczne było dokonanie ustaleń, czy jego wysokość przekracza wskazane w ustawie 2.20 m. Dokonując ustaleń w tym zakresie organy administracji nie zebrały wyczerpująco i nie rozważyły całego materiału dowodowego. Z protokołu oględzin dokonanych w dniu 21 sierpnia 2006 r. i sporządzonej wówczas dokumentacji fotograficznej wynika, że wysokość tego muru mierzona od poziomu terenu od strony działki inwestora wynosi 2,17 m, jednak mur posadowiony jest na fundamencie betonowym o wysokości ok. 70-80 cm, widocznym od strony działki skarżącej (k. 12-13 akt organu pierwszej instancji). W decyzji z dnia [...], uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że konieczne jest wyjaśnienie kwestii podwyższenia terenu dokonanego przez inwestora. Tymczasem organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę nie podjął czynności zmierzających do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, a ograniczył się jedynie do naniesienia na kopii mapy zasadniczej dodatkowych rzędnych wysokości. Z mapy tej, dołączonej zresztą do akt już na wstępnym etapie postępowania (jeszcze przed oględzinami dokonanymi dnia 21 sierpnia 2006 r.), nie wynika jednak wcale, by różnica poziomów obu działek była rzeczywiście, jak twierdzi organ pierwszej instancji, wynikiem naturalnego ukształtowania terenu. Widoczne na mapie dwie rzędne, jedna przecinająca działkę skarżącej, druga zaś działkę inwestora, wskazują na różnicę poziomów rzędu 0,5 m, przy czym różnica ta występuje nie na granicy działek, lecz na odcinku między rzędnymi. Ponadto układ rzędnych wskazuje na naturalne obniżanie się terenu w kierunku północo-wschodnim, a nie północnym. W żadnym wypadku z mapy powoływanej przez organ pierwszej instancji nie wynika, by w miejscu budowy spornego ogrodzenia występował gwałtowny spadek terenu i różnica wysokości ok. 70-80 cm, widoczna na zdjęciu z oględzin. Obowiązkiem organu administracji było zatem ustalenie, czy różnica ta jest wynikiem podwyższenia terenu przez inwestora, co zarzuca skarżąca. Należy w tym momencie wyjaśnić, że powoływany przez organy administracji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie Sygn. akt II SA/Lu 47/02 z dnia 10 czerwca 2003 r., w którym Sąd wskazał, że wysokość ogrodzenia mierzona być powinna od strony działki inwestora nie odnosił się do sytuacji, w której inwestor dokonuje podwyższenia terenu, a następnie wznosi ogrodzenie. Dlatego odwoływanie się do tego wyroku, wydanego w określonym stanie faktycznym nie znajduje uzasadnienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pomiar wysokości ogrodzenia uwzględniać musi podwyższenie terenu dokonane przez inwestora. Co do zasady, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w powoływanym przez organy wyroku, pomiar dokonywany być powinien od strony działki inwestora, ale pomiar ten uwzględniać musi podwyższenie wykonane przez inwestora. Ustanawiając ograniczenia co do wysokości ogrodzeń ustawodawca miał na uwadze wysokość konstrukcji wzniesionej przez inwestora, tylko bowiem ta konstrukcja uznana być może za obiekt budowlany. Jeśli zatem ogrodzenie posadowione jest na podmurówce, murze oporowym, czy innej konstrukcji, jego wysokość nie może być mierzona bez uwzględnienia tej konstrukcji, nawet jeśli nie jest ona widoczna od strony działki inwestora na skutek podwyższenia terenu działki inwestora na większej powierzchni. W takiej sytuacji wysokość ogrodzenia od strony działki sąsiedniej może być znacznie wyższa niż wskazane w przepisach 2.20 m. W wyroku z dnia 28 października 2004 r. (IV SA 1191/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie również podkreślił, że o zachowaniu wysokości ogrodzenia zgodnie przepisem art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane decyduje wysokość w tych samych miejscach po jego obu stronach, a nie wysokość ogrodzenia po stronie działki inwestora, który zmienił ukształtowanie własnego terenu. Okoliczność ta nie została jednak w ogóle wyjaśniona przez organ pierwszej instancji. Brak było w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja narusza zatem także przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji w oparciu o niepełny i nienależycie rozważony materiał dowodowy. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami). Stwierdzone naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji uzasadnia uchylenie także decyzji tego organu, jest to bowiem konieczne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając sprawę ponownie wyjaśnią organy, czy opisany przez organ pierwszej instancji fundament betonowy, na którym posadowiony jest mur, stanowiący ogrodzenie między działkami stanowi podwyższenie wykonane przez inwestora i stosownie do wyników ustaleń dokonają prawidłowych pomiarów wysokości ogrodzenia wzniesionego przez inwestora. Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie, czy wykonanie tego ogrodzenia wymagało zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy. W przypadku ustalenia, że inwestor wzniósł ogrodzenie, które wymagało zgłoszenia, organy administracji mieć także powinny na uwadze, że ogrodzenia wymienione w przepisie art. 3 pkt 9 ustawy, definiującym urządzenia budowlane, są obiektami budowlanymi w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 ustawy. Budowa ogrodzenia jest więc samodzielnym zamierzeniem inwestycyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 304/06, LEX nr 255823). W konsekwencji do budowy ogrodzenia bez wymaganego zgłoszenia zastosowanie mieć powinien przepis art. 49 "b" ustawy, a nie art. 50 i 51 ustawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.