II SA/Lu 604/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy reprezentowanej przez Wójta Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę. Decyzją z dnia 5 grudnia 2013 r., znak: [...], Starosta [...] udzielił zezwolenia [...] J. D. na zbieranie odpadów na działce nr ewid. "x" w [...], gmina [...]. W dniu 27 stycznia 2014 do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło pismo Wójta Gminy [...] o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, to jest udzieleniem zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr ewid. "x" w [...] w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wyklucza prowadzenie tego rodzaju działalności na przedmiotowym obszarze. W dniu 14 lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Starosty [...], informując o tym stronę postępowania – J. D.. Decyzją z dnia 3 marca 2014 r., znak: [...], SKO w [...] stwierdziło nieważność kwestionowanej decyzji Starosty [...], uznając, że decyzja ta narusza prawo w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zdaniem organu w sprawie zachodziły dwie podstawy do wydania takiego rozstrzygnięcia. Po pierwsze, jak wskazało Kolegium, udzielenie zezwolenia na zbieranie odpadów nie mogło nastąpiło pomimo niezgodności decyzji z wojewódzkim planem gospodarki odpadami, co wynikało z tego, że wnioskodawca przedsięwzięcia, to jest [...] J. D. nie była w dacie wydania tej decyzji przedsiębiorcą wymienionym w wykazie podmiotów prowadzących działalność w zakresie zbierania, odzysku oraz unieszkodliwiania odpadów w wojewódzkim planie gospodarki odpadami wprowadzonego Uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 30 lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] 2017". Po drugie, zdaniem Kolegium, wskazane przedsięwzięcie, polegające na zbieraniu odpadów niebezpiecznych, nie mogło zostać zlokalizowane na działce nr "x" w miejscowości [...], gdyż działka ta znajduje się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego symbolem D7U/P, co do którego plan nie przewidywał możliwości lokalizowania tego rodzaju działalności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. D. zarzucił, że stanowisko Kolegium co do sprzeczności kwestionowanej decyzji Starosty z Wojewódzkim Planem Gospodarki Odpadami oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest błędne, gdyż w sprawie nie zachodziły przesłanki do odmowy wydania zezwolenia wymienione w art. 46 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 27 maja 2014 r., znak: [...], uchyliło wskazaną wyżej decyzję własną z dnia 3 marca 2014 r. oraz odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Starosty [...] z dnia 5 grudnia 2013 r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazał, że podziela zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowisko strony, co do tego, że przedsiębiorca rozpoczynający zbieranie odpadów nie ma obowiązku zgłaszania zmian do Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami, gdyż zbieranie odpadów przed ich transportem do miejsc przetworzenia oraz tymczasowe magazynowanie odpadów mieści się w pojęciu zbierania (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach), a nie w pojęciu odzysku (art.3 ust. 1 pkt 14 powołanej ustawy) lub unieszkodliwiania odpadów (art.3 ust. 1 pkt 30 tej ustawy). Tym samym do Marszałka zgłasza się wyłącznie instalacje o znaczeniu regionalnym. Odnosząc się do drugiej przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej wnioskiem decyzji Kolegium, organ ten wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] działka nr "x", na której zlokalizowana została działalność gospodarcza strony, znajduje się na obszarze terenów zabudowy usługowej z dopuszczeniem składów, magazynów i obiektów produkcyjnych (U/P i P/U) z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty usługowe, zaplecza obiektów usługowych, a także wszelkiego typu składowanie i magazynowanie, nie zaś wyłącznie składowanie i magazynowanie produktów i materiałów, gdyż odpady są tymczasowo magazynowane do momentu zgromadzenia partii wysyłkowej i przekazania uprawnionym odbiorcą. Zdaniem Kolegium, nie pozostaje to w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w stopniu rażącym, gdyż ustalenie przeznaczenia terenu w stosunku do planowanej działalności gospodarczej określonego przedsiębiorcy wymaga w rozpatrywanym przypadku dokonania wykładni poszczególnych zwrotów zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to zwłaszcza użytego zwrotu składowanie i magazynowanie, bez dookreślenia, co ma w danym miejscu być składowane lub magazynowane. Stwierdzenie, że wskazany zwrot odnosi się wyłącznie do produktów i materiałów, a już nie do odpadów oczekujących na wysyłkę do miejsc odbioru w celu przerobu lub utylizacji, wymaga tym samym zabiegów interpretacyjnych ze wskazaniem, że w obecnym stanie prawnym można racjonalnie przywoływać argumenty za jedną lub drugą z wymienionych opcji. W konsekwencji, w ocenie składu orzekającego Kolegium, nie można było uznać, że kwestionowana decyzja Starosty [...] dotknięta była w sposób oczywisty wadą kwalifikowaną (nieważności). Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium z dnia 27 maja 2014 r. złożyła Gmina [...], wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Decyzją Starosty [...] z dnia 5 grudnia 2013 r., znak: [...]. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i nie podjęciu wystarczających kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. nieprzeprowadzenie dowodu co do zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]; - art. 46 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2013 r., poz. 21 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, mimo że zamierzony sposób gospodarowania odpadami na działce nr ewid. "x" w [...] był sprzeczny z planami gospodarki odpadami oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]; - załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r., nr 164, poz. 1587) przez błędną wykładnię i ustalenie, że tereny oznaczone symbolem "P" są przeznaczone na gospodarowanie odpadami, podczas gdy są to tereny przeznaczone na budowę obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, gdzie w odróżnieniu od terenów oznaczonych symbolem "O" nie można gospodarować odpadami, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że zbieranie odpadów jest możliwe zarówno na terenie oznaczonym symbolem "P", jak i symbolem "O"; - § 13 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 18 grudnia 2006 r. Nr [...], w sprawie zmiany I części zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze dla obszarów wsi: [...] przez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że użyty w planie zwrot "składanie i magazynowanie" odnosi się do zbierania odpadów, podczas gdy przepis ten nie wymaga wykładni i z dosłownego brzmienia wynika, że dotyczy on tylko materiałów i wyrobów użytkowych, co w konsekwencji spowodowało, że Starosta wydał zezwolenie na zbieranie odpadów na działce nr ewid. "x", mimo że było to niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; - uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 30 lipca 2012 r. w sprawie uchwalenia "Planu gospodarki odpadami dla województwa [...] 2017"; - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie przez Starostę [...] decyzji o zezwoleniu na zbieranie na działce nr "x" w [...] odpadów w sytuacji, gdy przepisy prawa wyraźnie tego zabraniają nie stanowi rażącego naruszenia prawa przez ten organ, co w konsekwencji spowodowało nieuprawnioną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podkreślił, że gmina, na terenie której prowadzona jest działalność gospodarcza polegająca na zbieraniu odpadów, nie jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania tego zezwolenia, co oznacza, że skarga złożona w niniejszej sprawie winna podlegać odrzuceniu jako niedopuszczalna. W przypadku uznania przez Sąd skarżącej Gminy za stronę w rozumieniu art. 28 K.p.a., Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Z przepisu tego wynika, że legitymację skargową w postępowaniu sądowoadministracyjnym mają – co do zasady – wyłącznie te podmioty, które wykażą, że posiadają interes podlegający ochronie w tym postępowaniu na podstawie normy prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślenia wymaga, że Gmina [...] nie wykazała posiadania w niniejszej sprawie legitymacji skargowej w rozumieniu powołanego art. 50 § 1 P.p.s.a. Należy wskazać, że w świetle art. 170 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, stronami postępowań w sprawach zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów, zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego wydzielonej części oraz zgody na wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów nie są właściciele nieruchomości sąsiadujących z instalacją lub nieruchomością, na której będzie prowadzone zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów lub wydobywanie odpadów ze składowiska odpadów. Z powyższego przepisu wynika, że ustawodawca w sposób istotny ograniczył możliwy krąg stron postępowania w sprawie dotyczącej zbierania odpadów, a w konsekwencji również w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie zbierania odpadów, ograniczając w istotny sposób zastosowanie w tym przypadku przepisu art. 28 K.p.a. Stronami tego postępowania nie może być, jak o tym stanowi ten ostatni przepis, "każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zbierania odpadów służy wyłącznie wnioskodawcy, a jeżeli nie jest on właścicielem nieruchomości, na której będzie prowadzona ta działalność, to także właścicielowi tej nieruchomości, ale już nie właścicielowi nieruchomości sąsiedniej, nawet jeżeli byłby on narażony na oddziaływania wynikające z wykonywania takiej działalności (zob. W. Radecki, Komentarz do art. 170 ustawy o odpadach, w: tenże, Ustawa o odpadach. Komentarz, Wydawnictwo LEX, Warszawa 2013, SIP LEX, nr 4). W rozpoznawanej sprawie jest oczywistym, że Gmina [...] nie była wnioskodawcą w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia 5 grudnia 2013 r., znak: [...], udzielającej J. D. zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr ewid. "x" w [...]. Nie budzi również wątpliwości, że Gmina [...] nie jest właścicielem wspomnianej wyżej nieruchomości, na której prowadzona jest działalność polegająca na zbieraniu odpadów. Wskazać trzeba, że skarżąca Gmina nie wskazała również innych przepisów prawa, z jakich wywodziłaby swój interes prawny uzasadniający uznanie jej za stronę postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie niniejszej. W doktrynie oraz w orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie przez Sąd braku u skarżącego interesu prawnego (materialnego), skutkuje ustaleniem braku jego legitymacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do oddalenia skargi, bez możliwości ustosunkowania się do choćby słusznych zarzutów skargi (wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 684/12, Legalis; M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Komentarz do art. 50 P.p.s.a., w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, SIP Legalis, nb. 9). Na marginesie jedynie należy zauważyć, że wyżej wymienionej oceny nie zmienia okoliczność, że zdaniem Sądu nie sposób uznać, by działalność prowadzona przez J. D. na działce nr ewid. "x" w [...] była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Podkreślenia wymaga, że plan ten na obszarze opisanej działki zezwala na prowadzenie nieuciążliwej działalności gospodarczej oraz umożliwia magazynowanie i składowanie jedynie produktów i materiałów użytkowych, a nie także odpadów. Wskazać przy tym trzeba, że przeciwnego stanowiska zajętego w kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia 5 grudnia 2013 r. w żadnym razie nie uzasadniało przedłożone przez J. D. wraz z wnioskiem o wydanie tej decyzji – zaświadczenie z dnia 11 października 2013 r., znak: [...], wydane przez pracownika Urzędu Gminy [...]. Z zaświadczenia tego nie wynika bowiem, by plan miejscowy dopuszczał na terenie wspomnianej działki prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.