II SA/Lu 605/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy Księżopol z dnia 30 czerwca 2009 r. nr XXXVI/181/2009 w przedmiocie zasad gospodarowania nieruchomościami stwierdza nieważność § 6 (paragrafu szóstego) zaskarżonej uchwały, który nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda Lubelski wniósł na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) skargę na uchwałę Rady Gminy Księżpol z dnia 30 czerwca 2009r. Nr XXXVI/181/2009 w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Księżpol, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej § 6. W § 6 uchwały Rada Gminy udzieliła Wójtowi Gminy zgody na bezprzetargowy tryb wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Wojewoda podniósł, że ogólne udzielenie takiej zgody Wójtowi na bezprzetargowe wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości gminnych na okresy długoterminowe stanowi naruszenie art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. W świetle tych przepisów wydzierżawienie lub wynajmowanie nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas oznaczony wymaga każdorazowo zgody wojewody lub uchwały rady gminy, zgodnie ze zmienionym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Księżpol wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przepis, w oparciu o który została podjęta budzi wątpliwości interpretacyjne, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009r., I OPS 1/09, a także które – zdaniem Rady – przejawiał w toku niniejszego postępowania sam Wojewoda Lubelski – w konsekwencji nie ma więc podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała została podjęta z rażącym naruszeniem prawa materialnego tj. art.37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz.2603 ze zm.), zwanej dalej ugn. Zgodnie z art. 37 ust. 4 ugn, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z kolei przepis ust. 1 art. 37 wprowadza zasadę, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Jednocześnie przepis ten dopuszcza możliwość zbywania takich nieruchomości w drodze bezprzetargowej, ale wyłącznie z przypadkach ściśle wskazanych w ust. 2 art. 37, a także na podstawie zarządzenia wojewody (gdy nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa) lub uchwały odpowiedniej rady lub sejmiku (gdy nieruchomości stanowią własność jednostki samorządu terytorialnego) w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Dotyczy to również sytuacji, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego jednak nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. (art. 37 ust. 3 ugn). Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że przepis art. 37 ust. 4 uprawniający odpowiednią radę gminy (sejmiku lub wojewodę) do zwolnienia właściwego podmiotu – w niniejszej sprawie – Gminy Księżpol – od obowiązku wydzierżawiania, wynajmowania nieruchomości gminnych i Skarbu Państwa lub ustanawiania na nich użytkowania w trybie przetargowym, może dotyczyć wyłącznie nieruchomości określonych w ust. 3 tego przepisu. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 27 lipca 2009r., I OPS 1/09, który w uzasadnieniu wyjaśnił, że skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, że rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu, prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Byłaby to bowiem regulacja, która z jednej strony wprowadzałaby określony nakaz, ale z drugiej strony pozwalała nakazu tego nie stosować. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy, w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażania zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku (bez jakichkolwiek ograniczeń), to całkowicie zbędne byłoby odsyłanie do ust. 1 art. 37, który stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 ustalić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził dalej, że przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Brak jest – zdaniem tego Sądu - argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym, mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Ponadto w ust. 3 art. 37 w zdaniu trzecim została przyjęta ważna zasada, że możliwości odstąpienia od przetargu nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot. Wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy, prowadziłoby do takiego rezultatu, że w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy przez kilka podmiotów, wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa, dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Umowa mogłaby być zawarta nie z tym podmiotem, który proponuje najkorzystniejsze dla gminy warunki, ale z podmiotem, który zostanie wyłoniony w sposób arbitralny. Nie ma więc wystarczających racji, aby przyjąć, że przepisu art. 37 ust. 3 ustawy nie stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumentem przeciwko takiemu stanowisku nie może być wyłącznie to, że w drodze wykładni art. 37 ust. 3 ustawy możliwe jest ustalenie, iż zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4, wyraża określony organ, a wobec tego przyjęcie, że przepis ust. 3 art. 37 ustawy ma odpowiednie zastosowanie przy zawieraniu takich umów, oznaczałoby, iż zdanie drugie w ust. 4 art. 37 ustawy jest zbędne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca stosuje powtórzenie przepisów, co często ma racjonalne uzasadnienie. W tym przypadku chodzi o określenie kompetencji organów właściwych do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Kompetencje organów powinny być określone wprost i jednoznacznie, a nie przez odesłanie do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Taką funkcję pełni zdanie drugie w ust. 4 art. 37 ustawy, które określa, jakie organy są właściwe w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu. Przeciwko przyjętemu stanowisku nie może przemawiać również to, że konsekwencją tego stanowiska jest zrównanie reżymu prawnego dotyczącego umów o charakterze wyłącznie obligacyjnym z reżymem prawnym umów, które powodują skutki prawnorzeczowe. Po pierwsze, obowiązek przeprowadzenia przetargu dotyczy tylko umów zawieranych na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a po drugie, zawarcie umowy długoterminowej może stanowić tytuł do nabycia nieruchomości bez przetargu. Z tych względów należało dojść do wniosku, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy. Oznacza to, że uprawnienie odpowiedniej rady gminy (sejmiku czy wojewody) określone w art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest nieograniczone, lecz musi dotyczyć każdorazowej umowy i może być podjęta dopiero po ustaleniu, że dzierżawa, najem lub użytkowanie będą ustanowione na cele określone w ust. 3 art. 37 cyt. ustawy. Ogólne wyrażenie zgody przez Radę Gminy Księżpol w § 6 zaskarżonej uchwały na dokonywanie takich czynności przez Wójta Gminy Księżpol rażąco narusza zatem powołany przepis, dlatego w tym zakresie uchwała jest nieważna. Mając powyższe na uwadze, Sąd zobligowany był na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzec, jak w sentencji wyroku.