II SA/Lu 606/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] r Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r., nr [...], nakazującej J. S. rozbiórkę budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej wraz z dobudowanym do niego segmentem garażowym, wybudowanego na działce nr ewid. 1002, przy ul. T. w C., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę – utrzymał opisaną decyzję w mocy. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach sprawy. W dniu 22 czerwca 2009 r. z urzędu zostały przeprowadzone przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta oględziny, podczas których stwierdzono, że w części zachodniej działki nr ewid. 1002, położonej przy ul. T. w C. znajduje się drewniany obiekt gospodarczy o wymiarach w rzucie poziomym 5,40 x 3,30 m wraz z dobudowanym do niego garażem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,40 x 2,50 m. Według oświadczenia J. S., użytkownika zachodniej części działki nr ewid. 1002, a zarazem jej współwłaściciela oraz inwestora przedmiotowego obiektu, obiekt ten został wybudowany w 1976 r. Roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W toku postępowania w sprawie do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Urzędu Miasta - Wydział Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] r., nr [...], z którego wynika, że lokalizacja obiektów gospodarczych i garaży typu "blaszak" znajdujących się na działce nr ewid. 1002 jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta C., gdyż obiekty garażowe wchodzą w pas drogowy ul. T. oznaczonej symbolem "B1.TDGD-17", a budynki gospodarcze są usytuowane niezgodnie z linią zabudowy ustaloną dla ul. T.. Pismo to zawierało również informację, że Urząd Miasta nie posiada w swych zasobach archiwalnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzed dnia [...] lutego 1980 r. dotyczącego tego obszaru i nie może stwierdzić, czy lokalizacja garaży typu "blaszak" i budynków gospodarczych na działce nr ewid. 1002 jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1976 r. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r., nr [...], nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, iż wskazana decyzja została oparta na niewłaściwie zastosowanych przepisach prawa materialnego. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił prawidłowo stron postępowania w tej sprawie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji powołaną na wstępie decyzją nakazał J.S. rozbiórkę wskazanego wyżej obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji podkreślił, iż obiekt ten znajduje się częściowo w pasie ulicy T. w C., a zatem narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., a w dacie jego wybudowania obiekt ten również znajdował się w terenie przeznaczonym zgodnie z przepisami o planowaniu pod innego rodzaju zabudowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji prawa nie narusza i decyzją z dnia [...] r., nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie), utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektów budowlanych, których budowa została zakończona, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy według art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, odpowiednio stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r.- Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W myśl zaś § 44 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. W świetle wskazanych przepisów budowa omawianego budynku gospodarczego wraz z dobudowanym segmentem garażowym wymagała pozwolenia na budowę. Budowa przedmiotowego obiektu została wykonana przed 1 stycznia 1995 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a więc niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy. Organ odwoławczy, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, stwierdził, że przedmiotowy drewniany budynek gospodarczy z dobudowanym do niego segmentem garażowym narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, skoro przedmiotowy obiekt został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakaz rozbiórki tego obiektu jest uzasadniony w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. Skargę na powyższą decyzję do Sądu złożył J.S . wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazał, iż w 1974 r. został wywłaszczony z części swojej działki na rzecz Skarbu Państwa i był zmuszony przenieść obiekty gospodarcze z wywłaszczonej części na miejsce obecnego usytuowania. Wskazał, iż nie może być obecnie karany przez organy administracji publicznej nakazem rozbiórki budynku gospodarczego niezbędnego do funkcjonowania budynku mieszkalnego, gdyż nie z własnej winy został pozbawiony części gruntu wraz z zabudowaniami, wywłaszczonego pod inwestycję miejską. Odwołujący się zakwestionował również ustalenie przeznaczenia terenu, na którym wzniesiono przedmiotowy obiekt, na podstawie aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy obiekt ten został wybudowany (przeniesiony w nowe miejsce) w 1976 r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności i nie ustaliły wyczerpująco stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, naruszając tym samym powołane przepisy art. art. 7, 77 § 1, 80 i 136 k.p.a., co w ocenie Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika, iż w części zachodniej działki nr ewid. 1002, położonej przy ul. T. w C. znajduje się drewniany obiekt gospodarczy o wymiarach w rzucie poziomym 5,40 x 3,30 m wraz z dobudowanym do niego garażem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 2,40 x 2,50 m. Według oświadczenia J. S., użytkownika zachodniej części działki nr ewid. 1002, a zarazem jej współwłaściciela oraz inwestora przedmiotowego obiektu, obiekt ten został wybudowany bez pozwolenia na budowę w 1976 r., a więc przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), to jest przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosuje się art. 48 tej ustawy (dotyczącego wydania nakazu rozbiórki), lecz stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż do obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie należy stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), obowiązującej w dacie realizacji tego obiektu. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego (obecnie: wójt gminy, burmistrz lub prezydent miasta) stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przepis art. 37 nakazuje zatem ustalenie przede wszystkim, czy dany obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy. W tym zakresie obowiązkiem organu jest ustalenie w szczególności, czy obowiązujący w dacie budowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał ten rodzaj inwestycji. W rozpoznawanej sprawie okoliczność ta nie została wyjaśniona zgodnie z regułami wskazanymi w przepisach art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że w pismach z dnia [...]lipca i [...] października 2009 r. Urząd Miasta wyjaśnił, iż "nie posiada w swoich zasobach archiwalnych planów zagospodarowania przestrzennego sprzed 7 lutego 1980 r. dotyczących przedmiotowego obszaru i nie może stwierdzić, czy lokalizacja garaży typu "blaszak" i budynków gospodarczych jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1976 r." (k. 11, 19 akt adm. I inst.). Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że zgodnie z rysunkiem poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego omawiana działka znajduje się w obszarze "MW" – mieszkalnictwo wysokie, co oznacza, że lokalizacja przedmiotowego obiektu narusza zapisy tego planu. W aktach administracyjnych brak jest jednak wskazanego wyżej rysunku planu. Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co oznacza, iż naruszony został także przepis art. 107 § 3 k.p.a. Kolejną przesłanką wymagającą zbadania na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. jest ustalenie, czy dany obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. W orzecznictwie sądowym dominuje stanowisko, że oceniając spełnienie tej przesłanki należy uwzględnić plan miejscowy obowiązujący w dacie wydawania decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, niepubl., z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1454/06, niepubl. i z dnia 18 stycznia 2008 r., II OSK 1893/06, niepubl.; obszerne uzasadnienie tego poglądu wyraził także sędzia NSA Z. Kostka w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z dnia 6 maja 2008r., II OSK 426/07, niepubl.). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprawdzie w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, to jednak przesłanka określona w pkt 1 została sformułowana w czasie teraźniejszym. Wobec tego przyjęto, iż zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" pozwala na ocenę skutków samowoli budowlanej popełnionej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela powyższe stanowisko. W ocenie Sądu, określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. przesłanka przymusowej rozbiórki, dotycząca położenia obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, powinna więc wystąpić w okresie prowadzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. W dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego na terenie, na którym znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem nakazu rozbiórki, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta , zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 7, poz. 255). Organy administracji obu instancji stwierdziły, iż stanowiący przedmiot nakazu rozbiórki budynek gospodarczy o konstrukcji drewnianej wraz z dobudowanym do niego garażem drewnianym znajduje się częściowo w pasie ulicy T. w C., a więc narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C . Stanowisko to jest co najmniej przedwczesne. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż przedmiotowa działka nr ewid. 1002, jak wynika z pisma Urzędu Miasta z dnia [...] marca 2010 r., leży w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem "B1. U-31", przeznaczonym pod usługi nieuciążliwe, wchodzi w skład terenu komunikacyjnego "B1. TDGD-17" i przylega do terenu komunikacyjnego "TDWZ-XVII" (k. 10 akt adm. I inst.). Nie ulega jednak wątpliwości, iż na podstawie powołanego pisma Urzędu Miasta z dnia 9 marca 2010 r. nie sposób stwierdzić, czy sporne obiekty znajdują się częściowo w pasie ulicy T. w C . Załącznikiem do tego pisma jest bowiem wyrys z planu miejscowego, obrazujący przedmiotowy teren, który z uwagi na zastosowaną skalę (1:5000) uniemożliwia precyzyjne określenie lokalizacji przedmiotowych obiektów budowlanych. W aktach administracyjnych znajdują się wprawdzie także 2 mapy w większej skali, nie zostały one jednak opisane w sposób pozwalający na jednoznaczną identyfikację obszaru, jaki przedstawiają (k. 58, 59 akt adm. I inst.). Mapy te nie zostały opatrzone jakimkolwiek opisem ani legendą, zawierają również stosownych adnotacji lub pieczęci urzędowych wskazujących na podmiot, który je sporządził. Nawet gdyby przyjąć, że wskazane mapy stanowią fragment części rysunkowej obowiązującego planu miejscowego miasta C. dotyczący przedmiotowego terenu, to w oparciu o te mapy (rysunki) nie możnaby ustalić, czy rzeczywiście sporne obiekty budowlane naruszają zapisy tego planu. Na mapie, znajdującej się na k. 58 akt adm. I inst., zaznaczono długopisem kontury dwóch wielokątów, które to oznaczenia nie mogą dotyczyć przedmiotowego obiektu, gdyż są sporządzone w sposób niewyraźny i nieprecyzyjny. Natomiast na mapie, znajdującej się na k. 59 akt adm. I inst., naniesiono przy użyciu rysika koloru zielonego kontury nieokreślonych obiektów, których północno-wschodnie ściany przecinają nieznacznie linię oznaczoną na mapie przy pomocy rysika koloru grafitowego. Brak choćby fragmentarycznej legendy używanych oznaczeń uniemożliwia jednak stwierdzenie, co ta mapa przedstawia. Mapy te określają nawet orientacji położenia terenu w stosunku do stron świata. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie brak było zatem podstaw do stwierdzenia, że przedmiotowy lokalizacja tego obiektu narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C., co skutkuje nakazem jego rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Organ odwoławczy, pomimo naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia 3 grudnia 2009 r., naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie było bowiem w tej sytuacji podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Wskazane naruszenia przepisów postępowania uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż nie ulega wątpliwości, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd uchylił na podstawie art. 135 powołanej ustawy także decyzję organu pierwszej instancji mając na uwadze naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy te wyjaśnią w sposób niebudzący wątpliwości, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka, o jakiem mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., obligująca te organy do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.