II OSK 426/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 960/06 w sprawie ze skargi K. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną II OSK 426 / 07 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną przez K. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą to decyzją po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...], uchylono zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.) nakazano K. T. rozbiórkę nadbudowanej części obiektu budowlanego, zrealizowanej poza zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie. Sąd wskazał, iż wydana w stosunku do przedmiotowego obiektu decyzja z dnia [...] na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. uchylona została w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994r. nakazał K. T. dokonanie rozbiórki budynku mieszkalnego w całości, położonego na działce nr ew. [...] w miejscowości S. gmina N. Odwołanie od tej decyzji wniósł K. T. wskazując, że prace budowlane rozpoczął w [...]r. i do roku [...]r. realizował obiekt zgodnie z projektem, ale nierównomierne osadzanie budynku i pęknięcia spowodowały konieczność wzmocnienia budynku i częściowego przeprojektowania. Od [...]r. do [...]r. zostały wykonane wieńce przy fundamentach kondygnacji parterowej i dachowej w wyniku, czego nastąpiły zmiany w wysokości ścian wschodniej i zachodniej. Stan zamknięty części nadbudowanej został zakończony w sierpniu [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, Rozpoznając skargę na powyższą decyzję wniesioną przez K. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie o sygn. 7/IV SA 5142 /03 uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd wskazał, że inwestor poza udzielonym pozwoleniem na budowę wybudował dodatkowe kondygnacje obiektu i do tak zrealizowanej nadbudowy winny mieć zastosowanie przepisy art. 48 ustawy z 1994 r. Prawa budowlanego. Jednak jak następnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny skoro wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej miało miejsce przed dniem 1 stycznia 1995r., to zgodnie z art. 103 ust. 2 do niniejszej budowy winny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Rozpoznając sprawę po wydaniu powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] nakazał K. T. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. całkowitą rozbiórkę wzniesionego budynku mieszkalnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. T. od decyzji organu I instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. nakazał K. T. rozbiórkę nadbudowanej części obiektu budowlanego, zrealizowanej poza zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji Naczelnika Gminy N. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę budynku letniskowego. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] wynika, że inwestor rozpoczął budowę obiektu na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w N. z dnia [...] zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę budynku letniskowego według projektu typowego Ms6. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał budowę budynku letniskowego wysokości 2,5 kondygnacji zaadoptowanego do swoich potrzeb przez K. T.. Zgodnie z oświadczeniem inwestora do roku[...] wykonano budynek tak, jak przewidziano w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę. Następnie, wobec nierównomiernego osiadania budynku inwestor, w latach [...] – [...], przeprowadził dalsze prace budowlane przy przedmiotowym obiekcie. Na powyższe nie posiadał zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej. W wyniku tych robót budowlanych zmieniły się gabaryty obiektu. Z projektowanych 2,5 kondygnacji wykonano 3,5 kondygnacji, zabudowano i nadbudowano wejście do budynku do wysokości 4 kondygnacji. Zmieniono tym samym wymiary w rzucie poziomym oraz funkcję z dopuszczonej pozwoleniem - letniskowej na mieszkaniową całoroczną. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji jest wadliwa, bowiem nie uwzględnia istotnych dla sprawy okoliczności stanu faktycznego oraz wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 7 marca 2005r. Organu II instancji wskazał, iż stan faktyczny sprawy wypełnia przesłankę zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., bowiem wykonana przez inwestora na istniejącym do [...]r. budynku letniskowym, nadbudowa części mieszkalnej (1 dodatkowa kondygnacja) oraz nadbudowa części obiektu nad wejściem do budynku (do 4 kondygnacji) zrealizowana została bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę i na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N., obowiązujący w dacie wykonywania nadbudowy zatwierdzony uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] (opubl. w Dz. Urz. woj. [...] Nr [...], poz. [...]) stanowił, że działka nr [...] znajduje się na terenie zespołu letniskowego do adaptacji, jako zabudowę dopuszczono budynki o pow. 40 -60 m2 pow. ogólnej, "konstrukcji i wyposażenia do użytkowania sezonowego". Z kolei założenia urbanistyczne zatwierdzone uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] (opubl. w Dz. Urz. woj. [...] Nr [...], poz. [...]) dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowa działka ustanawiały zabudowę letniskową z ograniczeniem tej formy wypoczynku do adaptacji istniejących obiektów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rady Gminy N. (opubl. w Dz. Urz. woj. [...] Nr [...], poz. [...]) również nie dawał możliwości realizacji budynku o takich jak przedmiotowy obiekt gabarytach (maksymalna wysokość zabudowy do 1,5 kondygnacji). W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego nadbudowana część obiektu powstała na terenie nieprzeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę, co w świetle dyspozycji art. 37 ust. 1 pkt 1Prawa budowlanego uzasadnia nakaz rozbiórki w zakresie określonym w decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył K. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Skarżący zarzucił wadliwe ustalenie stanu faktycznego przez organy, polegające na błędnym przyjęciu, że projekt budowlany przedłożony do decyzji z dnia [...] dotyczył budynku o 2,5 kondygnacjach, gdy tymczasem w ocenie skarżącego przewidziano w nim trzy kondygnacje. W ocenie skarżącego w sprawie organy nie były związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2005 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą materialnoprawną wydanego nakazu rozbiórki był przepis art. 37 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zdaniem Sądu zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie i orzeczenie przymusowej rozbiórki budynku w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, było zasadne albowiem spełnione zostały dwie przesłanki, to jest: nadbudowa i rozbudowa budynku nastąpiła bez wymaganego prawem zezwolenia oraz naruszony został planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie budowy. Fakt nadbudowy i rozbudowy budynku w stosunku do stanu wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] - bez uzyskania pozwolenia budowlanego, był w sprawie oczywisty i niekwestionowany nawet przez skarżącego, który jednocześnie wskazywał na przyczyny takiego zaniechania. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wygląd zewnętrzny budynku i parametry techniczne różnią się w sposób zasadniczy od zatwierdzonego projektu budowlanego, a potwierdza to protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] oraz zgromadzony w aktach materiał fotograficzny. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że wykonana przez inwestora na istniejącym do [...]r. budynku letniskowym nadbudowa zrealizowana została bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę i na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy N., obowiązujący w dacie wykonywania nadbudowy, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w N. z dnia [...], stanowił, że działka inwestora nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym [...] - zespół letniskowy do adaptacji, gdzie plan ustalał normatywną działkę budownictwa letniskowego na 500 - 800m2 do 1200m2 w przypadku wartościowego zadrzewienia, a jako zabudowę dopuszczał budynki o pow. 40 - 60m2 pow. ogólnej, do użytkowania sezonowego. Z kolei założenia urbanistyczne zatwierdzone uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] dla terenu, na którym znajdowała się przedmiotowa działka przewidywały zabudowę letniskową z ograniczeniem tej formy wypoczynku do adaptacji istniejących obiektów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rady Gminy N. również nie dawał możliwości realizacji budynku o gabarytach zrealizowanych przez skarżącego (maksymalna wysokość zabudowy do 1,5 kondygnacji). Z powyższych ustaleń organu zdaniem Sądu wynika, że działka inwestora nr ew. [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę letniskową. Odnosząc się do zarzutów skargi jakoby organ powinien uwzględniać przy ocenie przesłanek z art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego miejscowy plan zagospodarowania obowiązujący w dacie wydawania decyzji – Sąd pierwszej instancji wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż wskazany przepis odnosi się do zgodność obiektu z planem obowiązującym w dacie jego budowy. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 1999r. sygn. IV SA 196/96 ( LEX nr 47287) stwierdzono: "z uwagi na zapis zawarty w przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, jaki plan obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego obiektu, a nie to jaki plan będzie obowiązywał w przyszłości. Wykładnia przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane uzasadnia wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce w sytuacji, gdy obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, mającym charakter prawa miejscowego, nie był przeznaczony pod zabudowę tego rodzaju. Ponadto Sąd odnosząc się do zarzutu skargi jakoby decyzja nakazująca rozbiórkę była niedookreślona wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...], co powoduje możliwość ścisłego ustalenia jakie części istniejącego budynku zostały rozbudowane i nadbudowane ponad zakres zatwierdzony tym projektem . W tym stanie rzeczy zdaniem Sądu skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. T. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie "naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie przepisów art. 145 § 1 ust. 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 24.X.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z póź. zm.)" oraz na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 pkt. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 50 ust. 4 ustawy z dn. 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 114) w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] przy czym to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego działając jako organ II instancji decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i na mocy art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy nakazał K. T. rozbiórkę nadbudowanej części obiektu budowlanego, zrealizowanego poza projektem zatwierdzonym decyzją Naczelnika Gminy N. z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uznał, że decyzja WINB nie narusza prawa, bo w dacie wydania pozwolenia na budowę przedmiotowy budynek nie znajdował się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Zdaniem autora kasacji logiczna i gramatyczna wykładnia przepisu art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. wskazuje na to, że przepis ten odnosi się do planu zagospodarowania obowiązującego w czasie wydania decyzji o rozbiórce. Chodzi bowiem o to, aby nie legalizować budowy wbrew planowi zagospodarowania przestrzennego istniejącego w dacie wydania decyzji o rozbiórce. Tymczasem Sąd w zaskarżonym wyroku uznał, że chodzi o plan zagospodarowania istniejący w dacie samowoli budowlanej, co jest błędną wykładnią art. 37 ust 1 pkt. 1 Prawa budowlanego i Sąd przyjmując tę wykładnię naruszył wyżej wskazany przepis jak również art. 145 § 1 ust 1 lit. a ppsa nie uchylając zaskarżonej decyzji mimo obrazy prawa materialnego. Skarżący wskazał, iż w dacie wydania decyzji o rozbiórce nie istniał plan zagospodarowania przestrzennego, który zakazywałby budowę domu mieszkalnego na przedmiotowym terenie, bo nie było żadnego planu. Ponadto skarżący stwierdził, iż Wójt Gminy w N. postanowieniem z [...] na mocy art. 50 ustawy z 07.07.1994r. Prawo budowlane postanowił wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie domu letniskowego ze względu na wykorzystanie ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody W. z dn. [...]. Nie została jednak wydana w terminie przewidzianym w art. 50 ust 4 decyzja w trybie art. 51. W tej sytuacji zgodnie z art. 50 ust. 4 postanowienie to utraciło ważność. Zdaniem skarżącego oznacza to, że postępowanie w sprawie samowoli zostało zakończone. Ponowne wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej wyczerpuje przepis art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż wydano decyzję w sprawie zakończonej już innym orzeczeniem, a Sąd nie uchylając zaskarżonej decyzji dokonał tego z obrazą art. 145 § 1 ust 1 lit. c ppsa, mimo naruszenia przepisów w zaskarżonej decyzji, przy czym naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto w ocenie skarżącego stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku, że określenie jaka jest w decyzji część podlegająca rozbiórce jest wystarczające jest wadliwe i Sąd dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c w zw. z art. 107 § 1 i § 3 kpa co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zaskarżona decyzja nie określa dokładnie jaka część domu ma być rozebrana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za zasadne, a tym samym skarga ta nie mogła zostać uwzględniona. Koniecznym jest przy tym podkreślenie, iż Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony był do oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej tylko w granicach określonych przepisem art. 183 p.p.s.a. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Zarzut naruszenia w przedmiotowej sprawie przepisów postępowania, a mianowicie "art. 145 § 1 ust. 1 pkt. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 50 ust. 4 ustawy z dn. 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 114)" uznać trzeba za chybiony. Naruszenie przytoczonych wyżej norm prawnych przez ich pominięcie skarżący upatruje w tym, że Wójt Gminy w N. postanowieniem z dnia [...] utrzymanym w mocy postanowieniem Wojewody W. z dnia [...] na mocy art. 50 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 89 Nr 114) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie domu letniskowego, a wobec braku wydania w terminie przewidzianym w art. 50 ust 4 ustawy decyzji w trybie art. 51 powyższej ustawy postanowienie to utraciło ważność. Za pozbawiony podstaw prawnych uznać trzeba wywód skargi kasacyjnej, iż brak wydania decyzji opartej na art. 51 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wobec upływu terminu wskazanego w art. 50 tejże ustawy powoduje tym samym zakończenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Nie sposób zauważyć, iż taki wywód jest nieuprawniony chociażby tylko z uwagi na to, że sam autor skargi kasacyjnej zauważa, iż w sprawie samowoli będącej przedmiotem niniejszej sprawy nie wydano decyzji, a skoro nie wydano rozstrzygnięcia, którego przedmiotem byłaby ocena legalności zaistniałej samowoli, nie można twierdzić że postępowanie takie zakończono i wywodzić zaistnienia podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Wbrew też odmiennym wywodom kasacji stwierdzić należy, iż w kontrolowanej decyzji jednoznacznie stwierdzono, iż nakazem rozbiórki objęta została ta część, którą zrealizowano poza zatwierdzonym decyzją z dnia [...] projektem budowlanym. Na te sformułowania kontrolowanej decyzji wskazał Sąd pierwszej instancji, a tym samym zarzuty kasacji co do braku precyzyjności kontrolowanej decyzji i wadliwości zaskarżonego wyroku w tym zakresie uznać trzeba za nieuprawnione. Nie jest też zasadny zarzut "naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie przepisów art. 145 § 1 ust. 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 24.X.1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z póź. zm.)." Za wadliwy uznać należy pogląd strony wnoszącej kasację, iż wykładnia przepisu art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. wskazuje na to, że w tym przepisie chodzi o plan zagospodarowania obowiązujący w czasie wydania decyzji o rozbiórce, a nie w dacie realizacji przedmiotowego obiektu. Należy stwierdzić, iż okolicznością w kasacji niekwestionowaną był fakt, że w odniesieniu do przedmiotowego obiektu winny być stosowane przepisy uprzednio obowiązującej ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przepisy przejściowe zawarte w art. 103 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.) przewidują, że dotyczącego samowoli budowlanych art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym). Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę". Zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w rozstrzyganej sprawie była kwestia przesądzenia czy dla zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego istotne były postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie realizacji obiektu, czy w dacie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki. Rozbieżności w powyższym zakresie wystąpiły w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 2858/02 oraz z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 491/07, a także w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 41/06 przyjęto, że "zgodność z przepisami budowlanymi" dotyczy rozpoczęcia budowy lub zakończenia budowy, natomiast "zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym" dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji. Powyższego stanowiska nie można zaakceptować. Analizując treść wskazanej wyżej normy prawnej trzeba przytoczyć art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. mówiący, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Stąd też w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że warunkiem koniecznym dla skorzystania przez organ administracji państwowej z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego była budowa obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego przewidującego odmienne przeznaczenie terenu, podkreślając, że przy ocenie skutków naruszenia prawa należałoby brać pod uwagę prawo obowiązujące w okresie tego naruszenia. ( por. wyrok z dnia 25 września 1981 r. sygn. akt I SA 1933/81 publ. ONSA 1981/2/94, wyrok z dnia 5 czerwca 1985 r. sygn. akt SA/Gd 860/84, wyrok z dnia 6 listopada 1985 r. sygn. akt II SA 861/85 oraz z dnia 29 grudnia 1987 r. sygn. akt SA/Lu 502/87, wyrok z dnia 19 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 196/96). Także w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt II RN 179/01 ( publ. OSNP 2003/19/454) Sąd ten rozważając czy wybudowany bez pozwolenia na budowę obiekt znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę stwierdził, że ponieważ obiekt został wzniesiony w [...]r., ocena zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym powinna być dokonana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Powyższy pogląd był w zasadzie akceptowany również w orzecznictwie NSA po reformie sądownictwa administracyjnego (wyroki z dnia 20 maja 2004 r. sygn. akt OSK 281-282/04, z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 354/05, z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 522/05 oraz z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 119/06, wyrok z dnia z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 522/05, wyrok z dnia 19 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 119/06). W powyższych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazuje m.in. przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, przy czym chodzi o wszystkie przepisy, które obowiązywały w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Wykładnia językowa tego przepisu może wprawdzie powodować trudności interpretacyjne, to jednak ewentualne wątpliwości co do daty przeznaczenia terenu, na którym wybudowano obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę, powinna rozwiać wykładnia celowościowa. Skoro roboty budowlane można rozpocząć i wykonywać tylko na podstawie pozwolenia na budowę, to decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu, na którym obiekt budowlany jest wznoszony lub został wybudowany w dacie budowy, a nie w dacie orzekania przez organ administracji. Na treść decyzji organu nie powinna mieć wpływu regulacja planistyczna, która nie obowiązywała jeszcze w dacie budowy, a została wprowadzona dopiero wiele lat po tej dacie, prowadziłoby to bowiem do nadania przepisom planistycznym mocy wstecznej. Inna wykładnia tej normy prawnej, a więc przyjęcia jako podstawy oceny zaistnienia warunków wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane postanowień planu z daty wydawania przez organ decyzji, dawałaby organowi możliwość dowolnego podejścia do różnych przypadków samowoli budowlanej, a co więcej to organ decydowałby jakie i kiedy normy prawne zastosuje. Inwestor zostałby pozbawiony możliwości nawet przewidzenia jakie i kiedy przepisy prawne zostaną w stosunku do niego zastosowane, bowiem nie miałby wpływu, albo wpływ ten byłby wręcz znikomy na to kiedy nastąpi wszczęcie postępowania administracyjnego i kiedy zostanie wydana decyzja. Niewątpliwą intencją ustawodawcy była chęć przeciwdziałania aktom samowoli budowlanej. Przyjęcie, iż omawiana norma dotyczy przepisów i to wszystkich obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a więc zarówno przepisów prawa budowlanego, jak i przepisów o planowaniu przestrzennym pozwala, aby to inwestor był podmiotem decydującym o skutkach samowoli i co ważniejsze mogącym przewidzieć konsekwencje swych działań. Inwestor bowiem decyduje o dacie popełnienia samowoli, a tym samym to on wybiera czas jakim regulacjom prawnym obowiązującym na danym terenie się poddaje, od inwestora też zależy powstrzymanie się ewentualne od działań, które mogą spowodować negatywne dla niego skutki w postaci nakazu rozbiórki. Z zasady państwa prawnego, a w szczególności z zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa, wynika dyrektywa stanowienia prawa tak, aby istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządami nowych przepisów (wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r. sygn. akt K. 9/92, OTK 1993/1/6). Zastosowanie obowiązujących w chwili orzekania, a nie budowy przepisów o planowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiłoby naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa, mogłoby też stanowić naruszenie zasady równości, bowiem w stosunku do sprawców samowoli budowlanych zaistniałych wprawdzie w jednym czasie, na tym samym terenie, ale w stosunku do których orzeczenia zostałyby wydane w czasie obowiązywania różnych regulacji planistycznych nastąpiłoby wydanie odmiennych dla każdego z inwestorów decyzji. Stwierdzić trzeba, iż zwolennicy stanowiska, że należy stosować przepisy o planowaniu przestrzennym z daty orzekania o rozbiórce, bowiem regulacje te bywają korzystniejsze dla inwestora i to o tyle, że pozwalają niekiedy uniknięcia nakazu rozbiórki dla obiektu, pomijają kolejne postanowienia ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. art. 39 tejże ustawy. Fakt ten uszedł też uwadze autora przedmiotowej kasacji. Zgodnie z art. 39 ustawy Prawo budowlane " jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji". W myśl zachowującej do chwili obecnej swą aktualność uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. ( sygn. akt OPS 4/01 opubl. ONSA 2002/2/58) "do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), może mieć zastosowanie przepis art. 39 powołanej ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane." Powyższa norma prawna, z której może skorzystać inwestor, o ile spełnione zostaną warunki w tym przepisie określone, odnosi się właśnie do stanów istniejących w dacie realizacji orzeczonego nakazu rozbiórki. Konkludując uwagi i rozważania wyżej przytoczone stwierdzić trzeba, iż wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego upoważnia do przyjęcia, że zawarty w tym przepisie wymóg zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym wiąże się z datą realizacji samowoli budowlanej. Na inną interpretację tej normy nie pozwalają ani przepisy ustawy Prawa budowlanego, ani treść przepisów wprowadzających kolejne zmiany ustaw Prawa budowlanego, ani też zasady logicznego rozumowania. Mając przedstawione wyżej względy na uwadze za nieuprawniony uznać trzeba zarzut kasacji naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy przez jej wadliwą wykładnię i wiążący naruszenie tego przepisu z pominięciem braku obowiązującego dla terenu, na którym jest położona działka inwestora planu miejscowego w dacie wydawania decyzji kontrolowanej zaskarżonym wyrokiem. Sąd pierwszej instancji trafnie więc przyjął, iż w niniejszej sprawie uwzględniając datę realizacji przedmiotowej samowoli budowlanej należało oprzeć się na planie zagospodarowania istniejący w dacie tejże samowoli, co stanowi prawidłową wykładnią art. 37 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i w konsekwencji nie można przypisać zaskarżonemu wyrokowi naruszenia wskazanej normy prawa materialnego, jak również naruszenia art. 145 § 1 ust 1 lit. a p.p.s.a. przez brak jego zastosowania. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.