II SA/Lu 608/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. W. i M. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r. nr [...]; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A.W. i M. Z. kwotę 408 (czterysta osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu odwołania M. Z. i A. W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r., nr [...], nakazującą M. Z. rozbiórkę garażu typu "blaszak" wybudowanego na działce nr ewid. 1002 przy ul. T. w C. bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 22 czerwca 2009 r. z urzędu zostały przeprowadzone przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta oględziny, podczas których stwierdzono, że w części wschodniej działki nr ewid. 1002, położonej przy ul. T. w C. znajdują się obiekty budowlane m.in. garaż typu "blaszak" o wymiarach 2,90m x 5,20m. Według oświadczenia M. Z., użytkownika wschodniej części działki nr ewid. 1002, a zarazem jej współwłaścicielki oraz inwestora - przedmiotowy garaż został wybudowany w 1976 r., jednak M. Z. nie posiada dokumentów związanych z tą inwestycją. W toku postępowania w sprawie do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo Urzędu Miasta - Wydział Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] r., z którego wynika, że lokalizacja m.in. garażu typu "blaszak" na działce nr ewid. 1002 jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta , gdyż obiekt ten wchodzi w pas drogowy ul. T. oznaczonej symbolem "B1.TDGD-17". Pismo to zawiera również informację, że Urząd Miasta nie posiada w swych zasobach archiwalnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzed dnia 7 lutego 1980 r. dotyczącego tego obszaru, nie można zatem stwierdzić czy lokalizacja garażu typu "blaszak" na działce nr ewid. 1002 jest zgodna z ustaleniami planu obowiązującego w 1976 r. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji powołaną na wstępie decyzją nakazał M. Z. rozbiórkę wskazanego obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Organ podkreślił, iż obiekt ten znajduje się częściowo w pasie ulicy T. w C., a zatem narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta , a w dacie jego realizacji znajdował się w terenie przeznaczonym - zgodnie z przepisami o planowaniu - pod innego rodzaju zabudowę. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji prawa nie narusza i decyzją z dnia [...]. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektów budowlanych zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane odpowiednio stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. roboty budowlane można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, zaś w myśl § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego - pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. W świetle wskazanych przepisów budowa omawianego garażu wymagała pozwolenia na budowę, którego inwestor M. Z. nie posiadała. Organ odwoławczy, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, stwierdził, że przedmiotowy garaż narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, skoro przedmiotowy obiekt został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i z naruszeniem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakaz rozbiórki tego obiektu jest uzasadniony w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. Skargę na powyższą decyzję do Sądu złożyły A. W. i M. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżące zarzuciły, że organ nie wykazał, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę, lecz ograniczył się do stwierdzenia, że "ówczesne władze pozwoliły na przeniesienie obiektu w inne miejsce na tej samej działce". Zdaniem skarżących - "skoro jednak ustalono, iż ówczesne władze na coś pozwoliły, tym bardziej należało prowadzić dokładnie postępowanie dowodowe". Skarżące podkreśliły również, że organ powinien był badać zgodność usytuowania obiektu z planem miejscowym obowiązującym w dacie budowy, a nie z planem obowiązującym aktualnie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności i nie ustaliły wyczerpująco stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych wynika, iż na działce nr ewid. 1002, położonej przy ul. T. w C. znajduje się garaż zrealizowany przez skarżącą M. Z., która nie posiada żadnej dokumentacji związanej z tą budową, co – wbrew zarzutom skargi – pozwala na przyjęcie, że został on wykonany bez pozwolenia na budowę, a więc samowolnie. Przedmiotowy garaż został wykonany w 1976r., a więc przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), to jest przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zgodnie z art. 103 ust. 2 powołanej ustawy - do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, nie stosuje się art. 48 tej ustawy (dotyczącego wydania nakazu rozbiórki), lecz stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, iż do obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie należałoby stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.), obowiązującej w dacie realizacji tego obiektu. W myśl art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego (obecnie: wójt gminy, burmistrz lub prezydent miasta) stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przepis art. 37 nakazuje zatem ustalenie przede wszystkim czy dany obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy. W tym zakresie obowiązkiem organu jest ustalenie w szczególności czy obowiązujący w dacie budowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał ten rodzaj inwestycji. W orzecznictwie sądowym dominuje stanowisko, że oceniając spełnienie tej przesłanki należy uwzględnić plan miejscowy obowiązujący w dacie wydawania decyzji (por. wyroki NSA: z dnia 8 października 2007 r., II OSK 1318/06, niepubl., z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1454/06, niepubl. i z dnia 18 stycznia 2008 r., II OSK 1893/06, niepubl.; obszerne uzasadnienie tego poglądu wyraził także sędzia NSA Z. Kostka w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z dnia 6 maja 2008r., II OSK 426/07, niepubl.). W powołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wprawdzie w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, to jednak przesłanka określona w pkt 1 została sformułowana w czasie teraźniejszym. Wobec tego przyjęto, iż zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" pozwala na ocenę skutków samowoli budowlanej popełnionej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela powyższe stanowisko. W ocenie Sądu, określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. przesłanka przymusowej rozbiórki, dotycząca położenia obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, powinna więc wystąpić w okresie prowadzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki. W rozpoznawanej sprawie okoliczność ta nie została wyjaśniona zgodnie z regułami wskazanymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że w pismach z dnia [...] lipca i [...] października 2009r. Urząd Miasta wyjaśnił, iż "nie posiada w swoich zasobach archiwalnych planów zagospodarowania przestrzennego sprzed 7 lutego 1980 r. dotyczących przedmiotowego obszaru i nie może stwierdzić czy lokalizacja garażu typu "blaszak" jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1976 r." Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził jednak, że zgodnie z rysunkiem poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego omawiana działka znajduje się w obszarze "MW" – mieszkalnictwo wysokie, co oznacza, że lokalizacja przedmiotowego obiektu narusza zapisy tego planu. W aktach administracyjnych brak jest jednak wskazanego wyżej rysunku planu. Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co oznacza, iż naruszony został także przepis art. 107 § 3 k.p.a. Poza tym organy obu instancji wskazały, że w dacie orzekania, na terenie, na którym znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem nakazu rozbiórki, obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta , zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...]001 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 7, poz. 255) i wynika z niego, że przedmiotowy garaż znajduje się częściowo w pasie ulicy T. w C., a więc narusza ustalenia tego planu. Stanowisko to jest przedwczesne. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, iż przedmiotowa działka nr ewid. 1002, jak wynika z pisma Urzędu Miasta z dnia [...]marca 2010 r., leży w obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem "B1. U-31", przeznaczonym pod usługi nieuciążliwe, wchodzi w skład terenu komunikacyjnego "B1. TDGD-17" i przylega do terenu komunikacyjnego "TDWZ-XVII" . Nie ulega jednak wątpliwości, iż na podstawie powołanego pisma Urzędu Miasta z dnia [...]marca 2010 r. nie sposób stwierdzić czy przedmiotowy garaż znajduje się częściowo w pasie ulicy T. w C . Załącznikiem do tego pisma jest bowiem wyrys z planu miejscowego (k.39), obrazujący przedmiotowy teren, który z uwagi na zastosowaną skalę (1:5000) uniemożliwia precyzyjne określenie lokalizacji znajdujących się na nim obiektów budowlanych. W aktach administracyjnych znajdują się wprawdzie także 2 mapy w większej skali, (k. 42, 41), ale nie ma na nich żadnych adnotacji i nie wiadomo kto je sporządził, ani co oznaczają, nie są też ze sobą spójne - na mapie, znajdującej się na k. 42 dorysowano dwa wielokąty, które nieznacznie przekraczają jakąś linię (z uwagi na brak opisu nie wiadomo co ta linia oznacza), z kolei na mapie, znajdującej się na k. 41, naszkicowano odręcznie kontury nieokreślonych obiektów, które również przekraczają nieoznaczoną linię. Naniesione nieformalnie na przedstawionych mapach obiekty pozostają w sprzeczności z innymi mapami znajdującymi się na kartach 1 i 10 – z tych map wynika bowiem, że obiekty te w całości znajdują się na obszarze jednej działki i nie przekraczają żadnej linii. W oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie brak było zatem podstaw do stwierdzenia, że lokalizacja przedmiotowego garażu narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta , co skutkowałoby nakazem rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Organ odwoławczy, pomimo naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia 18 maja 2010r., naruszając tym samym przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), gdyż uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy; uchyleniu podlega także – na podstawie art. 135 powołanej ustawy - decyzja organu pierwszej instancji ze względu na naruszenie przepisów przez organ pierwszej instancji. Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W szczególności organy wyjaśnią w sposób niebudzący wątpliwości czy w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka, o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., obligująca organy do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji winno odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.