II SA/Lu 608/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje adw. E. O. – M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295, 20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. W dniu 2 marca 2012r. J. S. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie zasiłku pieniężnego z przeznaczeniem na dożywianie w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz o przyznanie zasiłku okresowego. Organ I instancji rozpoznał wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej z przeznaczeniem na dożywianie w trybie ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", co było przedmiotem odrębnego postępowania oraz na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, która jest przedmiotem niniejszego postępowania. Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w B. działając z upoważnienia Burmistrza B. decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił J. S. przyznania specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności. Organ I instancji ustalił na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 15 marca 2012r., że odwołująca mieszka z matką w mieszkaniu składającym się z jednego pokoju, kuchni i łazienki. Skarżąca wspólnie z matką korzysta z tych pomieszczeń oraz ze sprzętów znajdujących się w mieszkaniu. Organ I instancji ponadto wskazał na podeszły wiek i zły stan zdrowia H. P., który nie pozwala na samodzielne wykonanie przez nią wielu czynności życia codziennego, dlatego pomocy udziela jej córka. Źródłem utrzymania rodziny w lutym 2012r. było świadczenie emerytalne w wysokości netto 821,35 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 171,05 zł oraz świadczenie pieniężne na zakup żywności w wysokości 100,00 zł. w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w okresie od 1 stycznia 2012r. do 31 marca 2012r. W sumie dochód skarżącej w miesiącu lutym 2012r. wyniósł 1092,40zł, co daje dochód na osobę w rodzinie w kwocie 546,20 zł. Wydatki skarżącej podane podczas wywiadu to: dopłata do czynszu 30,00 zł oraz żywność w miarę możliwości finansowych podopiecznej. Powyższe okoliczności – zdaniem organu - świadczą, że skarżąca i jej matka nie mają możliwości prowadzenia dwóch odrębnych gospodarstw. W motywach uzasadnienia decyzji organ podniósł, że sytuacja materialna, rodzinna i zdrowotna ustalona w wywiadzie nie zasługuje na uznanie za szczególną lub wyjątkową, o której mowa w art. 41 pkt 1 ustawy jak również nie stwierdzono dodatkowych okoliczności, które miałyby bezpośredni wpływ na pozytywne załatwienie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji organu I instancji, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji działającego w granicach uznania administracyjnego, że aktualną sytuację odwołującej trudno uznać za wyjątkową i uzasadniającą przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego. Organ odwoławczy dodał, że rodzina odwołującej ze względu na posiadany dochód, bezrobocie odwołującej i występującą niepełnosprawność członków rodziny objęta jest pomocą w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w każdym miesiącu od początku roku 2011. Aktualnie także odwołująca korzysta z takiego świadczenia w wysokości 100 zł miesięcznie. Poza tym okoliczność, że organ pomocy przyznał odwołującej zasiłek stały od 1 lipca 2010r. do 31 lipca 2013r. na zasadach określonych dla gospodarstw jednoosobowych, nie ma wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Zasiłek ten został bowiem uchylony w wyniku rozpoznania odwołania, w którym odwołująca domagała się przyznania zasiłku w wyższej wysokości uważając, że dodatek mieszkaniowy, który pobiera od 1 października 2009r. jest nie tylko jej dochodem ale również dochodem matki, co przesądziło, że w skład jej gospodarstwa domowego wchodzi także matka. Dodatkową okolicznością przemawiającą za prowadzeniem wspólnego gospodarstwa z matką jest pomoc udzielana matce przy wykonywaniu zwykłych czynności. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że J. S. ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania osobistej opieki nad matką. Jednak organy pomocy społecznej odmówiły żądanego świadczenia z uwagi na to, że matka odwołującej nie legitymowała się wówczas orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po zmianie orzeczenia o niepełnosprawności matki ww. świadczenie pielęgnacyjne na matkę zostało przyznane bratu J. S. Pomimo powyższych okoliczności – zdaniem organu odwoławczego – bezsporne jest, że odwołująca sprawuje dalej opiekę nad schorowaną matką, z którą ustanowiony opiekun nie mieszka. Poza tym Kolegium podniosło, że odwołująca jest osobą spokrewnioną z H. P., wspólnie zamieszkującą i gospodarującą w myśl art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej. W sytuacji rodziny, a taką mamy w badanej sprawie dochód rodziny to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie. Dodatek mieszkaniowy jaki posiada odwołująca jest jej dochodem w rozumieniu dochodu określonego w art. 8 ust. 3 ustawy, przy czym odwołująca nie utrzymuje się z niego, ponieważ wypłacany jest zarządcy domu. Odwołującą nie ma więc żadnych środków pieniężnych na utrzymanie, co wskazuje na to, że musi korzystać z emerytury matki. Kolegium, jak i organ I instancji nie uznały za wiarygodne wyjaśnienie odwołującej, że prowadzi ona jednoosobowe gospodarstwo domowe. Zdaniem organów odwołująca nie jest w stanie przez miesiąc utrzymać się z alimentów w wysokości 100 zł oraz z dodatku mieszkaniowego, który od stycznia 2012r. wynosi 172,00 zł, przy czym kwota 99,21 zł przekazywana jest zarządcy domu. Organ ustalił, że tylko ryczał na zakup opału w kwocie 71,84 zł wypłacany jest do rąk wnioskodawcy. Poza tym przedłożone aneksy z dnia 24 marca i 6 grudnia 2011r. do umowy użyczenia mające świadczyć o tym, że odwołująca samotnie gospodaruje również nie stanowią dowodu w sprawie, ponieważ ujawnione zostały zbyt późno tj. np. aneks z grudnia 2011 r. został złożony w ośrodku pomocy społecznej w dniu 5 kwietnia 2012r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalany podczas wywiadu środowiskowego, podczas którego odwołująca miała możliwość złożenia wszystkich wyjaśnień i dowodów dotyczących jej i jej rodziny. J. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wskazała na nieprawidłowe ustalenia organów pomocy społecznej dotyczące jej sytuacji majątkowej i kwestii prowadzenia przez nią odrębnego gospodarstwa domowego. Przedstawiła swoją sytuację zdrowotną, która umożliwia jej podjęcie pracy tylko w zakładzie pracy chronionej. Ponadto skarżąca podniosła, że przez wiele lat nie kwestionowano, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo, wskazała przy tym na Uchwałę Nr XXV/212/2000 Rady Miejskiej w Bychawie z dnia 28 marca 2000r. W uzasadnieniu skarżąca poza tym wyjaśniła, że jej stan zdrowia uniemożliwia opiekę nad matką, a ustanowiony opiekun prawny "zobowiązał się pomagać matce we wszystkim z czym sama sobie nie radzi". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego zasadności uznawania prowadzenia gospodarstwa domowego skarżącej wraz z matką Kolegium podniosło, że subiektywne przekonanie skarżącej o prowadzeniu odrębnego gospodarstwa domowego od matki nie jest wystarczające dla stwierdzenia, że taka sytuacja zachodzi w rzeczywistości. Kolegium mając na uwadze źródła dochodu J. S., przyjęło, że koszty utrzymania skarżącej i jej matki ponoszone są przede wszystkim ze świadczenia emerytalnego H. P. Poza tym organ odwoławczy wskazał, że prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego oznacza m.in. to, że wykonywane są wspólnie, w uzgodnieniu, czynności życia domowego (np. sprzątnie, robienie zakupów, przyrządzanie i spożywanie posiłków, gospodarowanie pieniędzmi) jak i to, że skarżąca i jej matka wspólnie korzystają z pomieszczeń i sprzętu znajdującego się w domu. Organ przy tym wskazał, że nie wszystkie czynności domowe wykonuje odwołująca, bowiem pomaga jej brat, który pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad matką. Okoliczność ta jednak nie zmienia faktu, że skarżąca wspólnie z matką gospodarują. Ponadto skarżąca w październiku 2010r. twierdziła, że sprawuje osobistą opiekę nad matką, a także do września pobierała dodatek mieszkaniowy przyznany dla dwuosobowego gospodarstwa domowego, który obecnie dalej jest pobierany. W ocenie Kolegium skarżąca okoliczności te świadczą, że skarżąca w zależności od sytuacji i potrzeb podejmuje mało wiarygodne działania, które mają wykazać, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W ocenie Sądu, zarówno przebieg postępowania administracyjnego, w którym skarżąca brała udział, jak i uzasadnienie rozstrzygnięcia wskazują, że organy nie naruszyły obowiązujących przepisów, dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi przekonanie organów rozpoznających sprawę co do wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego przez skarżącą i jej matkę uznać należy za uzasadnione. Podkreślić należy, że stosownie do art. 6 pkt. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) osoby spokrewnione ze sobą stanowią "rodzinę", o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym, co oznacza codzienne ich współdziałanie zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Przyjąć należy, że wspólne zamieszkiwanie polega na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić koncentrację w nim aktywności życiowej każdej z osób zamieszkujących. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Wspólne zamieszkanie i gospodarowanie zachodzi zatem wówczas, gdy co najmniej dwie osoby razem czymś zarządzają, dysponują i przyczyniają się do funkcjonowania wspólnoty poprzez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności. Możliwość zarządzania oznacza w istocie uprawnienie do współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny, wykonywanie części czynności związanych z codziennymi zajęciami, jak sprzątanie, gotowanie, pranie itp. Wspólne gospodarowanie to zatem wspólne pokrywanie kosztów mieszkania, energii elektrycznej, wody, żywności, środków czystości i innych niezbędnych kosztów utrzymania, a także wspólne decydowanie o wydatkach bieżących oraz o zaspokajaniu potrzeb rodziny. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że skarżąca prowadzi samodzielne i odrębne gospodarstwo domowe. Przeciw tej tezie przemawia choćby fakt, że zajmuje wraz z matką mieszkanie o powierzchni 36, 16 m² składające się z pokoju, kuchni i łazienki. Trudno sobie wyobrazić, że nie korzystają z tego samego wyposażenia mieszkania – lodówki, kuchenki czy mebli (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lipca 2012r., sygn. akt II SA/Lu 358/12, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W takich warunkach lokalowych niemożliwe jest, tak jak twierdzi skarżąca odrębne gospodarowanie, nie da się bowiem w żaden sposób wyodrębnić gospodarstwa matki i córki skoro mieszkanie, i wszystkie znajdujące się w nim sprzęty służą do użytku dwóch osób (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011r. I OSK 1061/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podzielić należy także wyrażone w tym wyroku zapatrywanie sądu, że przeciwko uznaniu prowadzenia przez skarżącą jednoosobowego gospodarstwa przemawia także brak własnych środków na jego utrzymanie. Wspólne zamieszkiwanie, finansowane z dochodu tylko jednej osoby, zawsze będzie oznaczać wspólne gospodarowanie Nie ulega bowiem wątpliwości, że w istocie skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym w kwocie 171,05 zł zł i kwota 100 złotych na dożywianie, wypłacanych przez organ pomocy społecznej, nie ma własnych dochodów. Nawet przyjmując, ze otrzymuje 100 złotych alimentów od matki, nie jest to w żadnej mierze kwota wystarczająca na utrzymanie siebie i pokrycie kosztów utrzymania mieszkania. Z decyzji przyznającej dodatek mieszkaniowy, która znajduje się w aktach administracyjnych, wynika ponadto, iż część tego świadczenia w kwocie 99,54 zł wypłacana jest na rachunek bankowy zarządcy budynku, w którym mieszka skarżąca, zaś pozostała część tego dodatku w kwocie 69,18 zł wypłacana jest do jej rąk własnych. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca oraz jej matka opłacają nie tylko czynsz za mieszkanie, pokrywany w większej części przez dodatek mieszkaniowy, lecz również pozostałe koszty związane z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności za zużycie energii elektrycznej, wody czy gazu. Organy administracji prawidłowo zatem ustaliły stan faktyczny sprawy i przyjęły, że skarżąca z matką prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a dochód skarżącej przekroczył kryterium dochodowe, wynoszące w przypadku dwuosobowej rodziny 702 zł. W świetle bowiem art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dodatkowo należy także mieć na względzie, iż organ właściwy przyznając skarżącej dodatek mieszkaniowy przyznany od 1 stycznia 2012 r. przyjął, że gospodarstwo domowe skarżącej – wbrew jej twierdzeniom – liczy dwie osoby. W świetle art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) przez gospodarstwo domowe rozumie się gospodarstwo prowadzone przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy, samodzielnie zajmującą lokal albo gospodarstwo prowadzone przez tę osobę wspólnie z małżonkiem i innymi osobami stale z nią zamieszkującymi i gospodarującymi, które swoje prawa do zamieszkiwania w lokalu wywodzą z prawa tej osoby. Skarżąca – w stanie faktycznym sprawy – nie może być uznana za osobę samotnie gospodarującą w rozumieniu ww. przepisów. W myśl art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Rozstrzygniecie wydawane w oparciu o cytowany przepis jest oparte na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że ustawodawca pozostawił organom administracji duży zakres swobody zarówno co do oceny, czy przyznanie pomocy w danej sytuacji jest uzasadnione okolicznościami sprawy, jak i co do określenia wysokości przyznanej pomocy. Przyznanie zasiłku celowego na podstawie omawianego przepisu może nastąpić tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdyż o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a szczególnie trudna sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Sądowoadministracyjna kontrola decyzji wydanej w oparciu o dyspozycję art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej sprowadza się zatem do ustalenia, czy wydając tę decyzję, organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza zatem załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Wobec powyższych ustaleń w ocenie Sądu nie zachodzi zatem szczególnie uzasadniony przypadek wskazujący na konieczność przyznania specjalnego zasiłku celowego, tym bardziej, iż możliwości finansowe ośrodka są ograniczone, a zasiłki specjalne przyznawane są w zasadzie na zaspokojenie jedynie priorytetowych potrzeb bytowych wnioskodawców. W tym miejscu podkreślić należy, że pomoc społeczna ma udzielać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych na finansowanie wszystkich celów w wysokości dla nich wygodnej czy pożądanej. Ocena przesłanek do przyznania specjalnego zasiłku celowego musi być dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinno być przeznaczone na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych osób korzystających z pomocy. Podkreślić należy, że świadczenie o jakim stanowi art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej jest przyznawane w przypadkach zasługujących na szczególna uwagę. Powyższy przepis w sposób niemogący budzić wątpliwości przesądza o zupełnie wyjątkowym charakterze specjalnego zasiłku celowego. Może on być przyznany "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", a więc w sytuacjach zupełnie wyjątkowych, bowiem o możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której się ona znalazła. Nie można z tej formy pomocy społecznej wyprowadzać wniosku, iż przyznanie takiego zasiłku jest obowiązkiem organu - tak jak czyni się to w odniesieniu do osób spełniających kryterium dochodowe (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2006r. I OSK 777/05 LEX nr 194414). Zauważyć należy, że sama skarżąca nie podała jakichkolwiek okoliczności pozwalających nabrać przekonania o jej wyjątkowej sytuacji. Słusznie zatem organy uznały, że w sprawie nie zachodzi szczególna sytuacja pozwalająca na udzielenie jej specjalnej pomocy na zaspokojenie niezbędnej potrzeby w postaci zakupu żywności, na którą już wcześniej przeznaczono środki finansów. Zaznaczyć bowiem trzeba, ze skarżąca od lipca 2011r. na mocy decyzji z dnia 26 lipca 2011r. i 20 września 2011r. korzysta z pomocy na zakup żywności. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest powołana przez skarżącą w skardze uchwała Rady Miejskiej w Bychawie z dnia 28 marca 2000r., Nr XXV/212/2000 dotycząca rozpatrzenia skargi J. S. na działalność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej (k. 38 akt sądowych w sprawie sygn. akt II SA/Lu 195/11). Pomijając już fakt, że dotyczą ona działalności OPS sprzed 11 lat, to w ich uzasadnieniach brak jest jakichkolwiek danych mogących podważyć prawidłowość przyjętych obecnie w zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych. Trzeba też zauważyć, że uchwała uznała skargę J. S. za bezzasadne. Należy zauważyć również, że strona wielokrotnie korzystała i korzysta z przyznanych zasiłków celowych, wobec tego argument ten może, a nawet powinien być brany z urzędu przez organy przy rozpatrywaniu tego typu wniosków. W tych więc okolicznościach ponowne przyznanie zasiłku na ten sam cel mogłoby być formą nieuzasadnionego uprzywilejowania w stosunku do innych osób korzystających z pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011r. I OSK 61/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę należało oddalić. O wynagrodzeniu adwokata z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 wspomnianej ustawy w związku z § 19 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).