II SA/Lu 612/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 2 lipca 2015 r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. G. (dalej także: skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 8 maja 2015 r., znak: [...], nakazującej skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego blaszanego o wymiarach orientacyjnych 4,0 x 6,0 m usytuowanego na działce nr ewid.[...] w B. przy ul. [...] – utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku wszczętego z urzędu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. przeprowadził w dniach 24 stycznia 2012 r. oraz 5 czerwca 2012 r. oględziny działki nr [...] przy ul. [...] w B.. Podczas oględzin ustalono, że skarżący realizuje na opisanej nieruchomości, na podstawie przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia, budynek gospodarczy o wymiarach 4,0 x 6,0 m w odległości 1,36 m od granicy działki o nr [...], zamiast przy granicy działki, jak określono w dokonanym zgłoszeniu. Skutkowało to wydaniem przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia 4 lipca 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymującego skarżącemu prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku, a następnie decyzji z dnia 17 sierpnia 2012 r. znak jw., nakazującej skarżącemu rozbiórkę tego budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 7 Prawa budowlanego. W wyniku rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania powyższa decyzja PINB w L. decyzją [...]WINB w L. z dnia 8 października 2012 r., znak: [...], została uchylona w całości i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na konieczność wyjaśnienia istotnych okoliczności w sprawie. Rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu stwierdzenia zgodności budowy spornego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i stwierdził, że kwestionowany obiekt narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., który nie przewiduje lokalizacji budynków gospodarczych na omawianym terenie, w związku z czym, nie znajdując podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, decyzją z dnia 4 lutego 2013 r. znak: [...], nakazał rozbiórkę kwestionowanego obiektu. W postępowaniu odwoławczym wskazana decyzja organu pierwszej instancji została uchylona w całości decyzją WINB z dnia 20 marca 2013 r., znak: [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, wobec oświadczenia skarżącego, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest garażem, organ pierwszej instancji winien był przeprowadzić postępowanie dowodowe, w celu ustalenia aktualnego sposobu użytkowania budynku, z udziałem wszystkich stron postępowania. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że działka, na której zlokalizowany jest sporny budynek gospodarczy jest w użytkowaniu wieczystym wielu podmiotów zamieszkujących zlokalizowany na tej działce budynek mieszkalny, które nie brały udziału w postępowaniu, co narusza zasadę czynnego udziału w postępowaniu, zawartą w art. 10 K.p.a. Rozpatrując sprawę po raz kolejny PINB w L. przeprowadził oględziny omawianego obiektu w dniu 9 maja 2013 r., a następnie w dniu 8 lipca 2014 r. oraz 17 marca 2015 r. i w oparciu o ustalenia powzięte w toku tych oględzin oraz przeprowadzonych w sprawie innych dowodów (m.in. przesłuchanie stron), opisaną na wstępie decyzją z dnia 8 maja 2015 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał W. G. rozbiórkę omawianego obiektu. Organ wyjaśnił, że z przeprowadzonych w sprawie oględzin wynika, iż budynek został zlokalizowany w odległości 0,97-1,04 m od granicy z działką nr [...]. Organ stwierdził, że nie ma możliwości pozostawienia tego budynku w miejscu jego wybudowania ani nie jest możliwe jego przesunięcie, albowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają na budowę budynku gospodarczego na tym terenie. Organ pierwszej instancji wskazał również, że w przypadku uznania, iż opisany obiekt stanowi garaż, co podnosił skarżący podczas przesłuchania w dniu 19 lipca 2013 r., nie jest możliwe pozostawienie tego budynku w miejscu jego wybudowania, z uwagi na jego lokalizację. Nadto, jak podniósł organ, budynek ten nie spełnia wymogów określonych przepisem § 102 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W świetle bowiem tego przepisu, garaż do przechowywania samochodów osobowych, powinien mieć m. in. elektryczną instalację oświetleniową (pkt 3), czego wskazany obiekt nie posiada, a co wymaga wykonania projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że w jego ocenie możliwe jest doprowadzenie spornego obiektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż jego budynek gospodarczy jest garażem, którego budowę dopuszcza ten plan. Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Organ odwoławczy podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji i podkreślił, że w jego ocenie, mając na uwadze zgromadzone w aktach dowody, przedmiotowy obiekt jest budynkiem gospodarczym. Z powyższego wynika, iż zgłoszenie budowy tego budynku, od którego nie został wniesiony sprzeciw przez Starostę L. (pismo z dnia 7 listopada 2011 r., znak: [...]), zostało przyjęte nieprawidłowo. Nie można było bowiem zezwolić na realizację budynku na terenie, który w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest na inne cele. W związku z tym organ drugiej instancji stwierdził że zasadnie organ pierwszej instancji orzekł o rozbiórce wspomnianego budynku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W skardze do Sądu na powyższą decyzję W. G., zarzucił organowi odwoławczemu: 1. nierozpoznanie istoty sprawy, a ponadto pobieżne uzasadnienie decyzji i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów 2. naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie, 3. naruszenie art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez oparcie się na postanowieniu, które utraciło ważność. Skarżący podkreślił, że postępowanie dowodowe bez najmniejszych wątpliwości wskazało na użytkowanie budynku jako garażu, czego najlepszym dowodem jest istnienie kolein powstałych w wyniku wielokrotnego wyjeżdżania i wyjeżdżania przez samochód z garażu. W tej sytuacji, zdaniem strony, nic nie stało na przeszkodzie, aby przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. Skarżący wyjaśnił, że nie zakończył jeszcze budowy całego budynku i wskazał, że w przyszłości będzie możliwe założenie przez niego instalacji oświetleniowej wymaganej przepisami prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Należy podkreślić, że zgromadzenie i ocena materiału dowodowego w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej należy do organów administracyjnych orzekających w tej sprawie. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Kontrola Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz innych decyzji i aktów administracyjnych wydanych w granicach tej sprawy. Kontrola ta obejmuje zwłaszcza sprawdzenie, czy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jest kompletny, to jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zbadanie, czy ocena tego materiału dowodowego, dokonana przez organy administracji, mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zabrały w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, zaś dokonana przez te organy ocena zgromadzonych dowodów nie nosi cech dowolności. Organy administracji obu instancji spełniły więc wymogi określone w art. art. 7, 77 § 1, 78 i 80 K.p.a., a organ odwoławczy również wymogi z art. 136 K.p.a. Poza sporem jest, że w dniu 27 września 2011 r. skarżący dokonał zgłoszenia dotyczyło "budowy budynku gospodarczego" na działce nr [...] położonej w B. przy ul. [...]. Zauważyć przy tym należy, że w treści zgłoszenia słowa wskazujące na zamiar budowy "garażu blaszanego" zostały wyraźnie skreślone przez skarżącego (k. 10/2 oraz 10/5v akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z akt sprawy wynika, że pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili oględziny przedmiotowego budynku pięciokrotnie, to jest w dniach: 24 stycznia 2012 r., 5 czerwca 2012 r., 9 maja 2013 r., 8 lipca 2014 r. oraz 17 marca 2015 r. W trakcie tych oględzin ustalono, że na opisanej działce ewidencyjnej znajduje się wolnostojący blaszany budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy do 25 m2, zrealizowany w oparciu o powyższe zgłoszenie. Niewątpliwie również w trakcie oględzin w dniu 9 maja 2013 r., skarżący okazał wnętrze obiektu. We wnętrzu obiektu nie stwierdzono garażowania samochodu. Skarżący, obecny w trakcie oględzin nie zaprzeczył kwalifikacji obiektu przez pracowników nadzoru budowlanego jako budynku gospodarczego. Natomiast podczas przesłuchania w dniu 19 lipca 2013 r. wniósł o "zmianę przeznaczenia na budynek garażowy". Stwierdził jednocześnie, że w przyszłości "powyższe umożliwi przeprowadzenie stosownej procedury [...] związanej z udzieleniem pozwolenia na budowę garażu" (karta 36 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z akt wynika również, że w trakcie oględzin w dniach 24 stycznia 2012 r. oraz 5 czerwca 2012 r. nie dokonano sprawdzenia wnętrza przedmiotowego obiektu, w tym w dniu 5 czerwca 2012 r. z powodu "braku kluczy", pomimo obecności skarżącego w czasie oględzin (karta 17, strona 2 protokołu). Podczas oględzin w dniu 8 lipca 2014 r. oraz w dniu 17 marca 2015 r., skarżący pomimo skutecznego zawiadomienia nie był obecny, przez co uniemożliwił organowi dokonanie oględzin wnętrza obiektu. Organy administracji obu instancji, mając na uwadze tak zgromadzony materiał dowodowy, stwierdziły, że przedmiotowy obiekt wybudowany przez skarżącego na działce nr [...] położonej w B. przy ul. [...], w oparciu o zgłoszenie budowy budynku gospodarczego, jest budynkiem gospodarczym. Zdaniem Sądu, ocena ta nie nosi znamion dowolności. Przede wszystkim, to w gestii skarżącego leżało wykazanie, że przedmiotowy obiekt, wbrew, na co wskazywano wyżej, wyraźnej treści dokonanego zgłoszenia z dnia 27 września 2011 r., nie stanowił budynku gospodarczego, lecz budynek garażowy. Skarżący niewątpliwie nie uczynił tego, choć podczas przesłuchania w charakterze strony (art. 86 K.p.a.) wskazał, że w przyszłości zamierza ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę budynku garażowego w tym samym miejscu. Oczywistym jest przy tym, że wspomniany budynek gospodarczy narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 10 grudnia 2003 r., sprostowanego uchwałą Nr [...] z dnia 31 stycznia 2011 r. W świetle bowiem zapisów tego planu, działka, na jakiej zrealizowany jest sporny obiekt, znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem "MW" - budownictwo wielorodzinne, na którym plan nie przewiduje lokalizacji budynków gospodarczych. Z powyższego wynika, że zgłoszenie budowy wspomnianego budynku, od którego nie został wniesiony sprzeciw przez Starostę L., co potwierdza pismo tego organu z dnia 7 listopada 2011 r., znak: [...] (karta 10/1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), zostało przyjęte z naruszeniem prawa. Jak trafnie bowiem wskazał organ odwoławczy, brak jest podstaw, by zezwolić na realizację budynku na terenie, który to teren w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony został na inne cele. Zgodnie z art. 50 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nadzoru budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 (budowa obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) lub w art. 49b ust. 1 (budowa obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ architektoniczno-budowlany), ma zasadniczo obowiązek wydać postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1), w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3) bądź w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). W orzecznictwie sądowym i w doktrynie utrwalone jest stanowisko, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza co do zasady twierdzenie, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 (por. w szczególności wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 maja 2011 r., II OSK 443/10, niepubl., z dnia 12 lutego 2008 r., II OSK 604/06, niepubl. oraz z dnia 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 26; M. Wincenciak, Komentarz do art. 50 ustawy – Prawo budowlane, w: A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2014, SIP LEX, nr 8). Wskazuje się również, że wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia uniemożliwia stosowanie przepisu art. 49b Prawa budowlanego, jednakowoż nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i 51 tejże ustawy, w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno-budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015 r., II SA/Łd 684/14, LEX nr 1650970). W ocenie Sądu, nie budzi więc wątpliwości, że w tych okolicznościach sprawy organy nadzoru budowlanego obu instancji obowiązane były, w myśl powołanych przepisów, do orzeczenia nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 50 i 51 ustawy, nie zawiera bowiem norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał w oparciu o zgłoszeniu wadliwe przyjęte bez sprzeciwu, a zrealizowany obiekt budowlany narusza obowiązujące regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki. Organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie nie miały więc podstaw do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który pozwala na nałożenie na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego – w drodze decyzji – obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania Również pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie mogą mieć więc wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim wbrew twierdzeniom strony, nie można zarzucić skutecznie organom naruszenia art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez oparcie się na postanowieniu, które utraciło ważność. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, iż jeśli organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1 w przepisanym terminie decyzję, którą następnie uchyli organ odwoławczy, bądź też sąd administracyjny uchyli decyzję ostateczną, to w takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", to zaś oznacza, że nie może ono utracić ważności. W takim przypadku nie ma zatem podstaw do stwierdzenia bezskutecznego upływu powyższego terminu. Tym samym skorzystanie przez organ nadzoru budowlanego z czasu na wydanie decyzji w ustawowym terminie obowiązywania postanowienia o wstrzymaniu oznacza zachowanie nadal i przez cały czas postępowania w obu instancjach kompetencji organu do orzekania w danej sprawie (por. wyroki NSA z dnia 27 listopada 2007 r., II OSK 1558/06, LEX nr 425365, z dnia 2 października 2012 r., II OSK 1054/11, LEX nr 1234042 oraz z dnia 5 października 2012 r., II OSK 1568/11, CBOSA). Ponownie należy również podkreślić, że organy administracji obu instancji orzekające w sprawie należycie ustaliły wszystkie istotne okoliczności w sprawie, a dokonana przez te organy ocena zgromadzonych w sprawie dowodów nie nosi znamion dowolności – stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).