II SA/Lu 613/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza z dnia [...] r., nr [...]; II. przyznaje [...] E. O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Burmistrza Miasta została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek uchylenia przez Kolegium w dniu [...]. poprzedniej decyzji organu I instancji z dnia [...]. odmawiającej J. S. przyznania zasiłku celowego. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji działając w granicach uznania administracyjnego prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zastosował przepisy prawa. Zdaniem Kolegium J. S. i H. P. są ze sobą spokrewnione, mieszkają razem i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Jak ustalił organ I instancji J. S. pozostaje na utrzymaniu matki, ponieważ dysponuje jedynie dodatkiem mieszkaniowym w wysokości 158,19 zł miesięcznie. Jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, ponosi opłaty za mieszkanie zgodnie z postanowieniem umowy użyczenia mieszkania i – jak twierdzi – nie pomaga matce. H. P. jest w podeszłym wieku, wymaga opieki, ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności oraz otrzymuje świadczenie emerytalne w kwocie 821,35 zł. Kolegium wskazało, że odwołująca przez całe postępowanie kwestionuje fakt, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką, przedstawia okoliczności które miałyby potwierdzać taki stan m.in. umowę użyczenia, oświadczenie o płaconych na rzecz córki alimentów w wysokości 100 zł miesięcznie od grudnia 2010r. do lutego 2011r., umowę pożyczki od matki w wysokości 1000 zł zawartą w dniu 28 czerwca 2010r. czy wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego z grudnia 2010r. i czerwca 2011 r. które potwierdzają, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe). Jednak argumentacja powyższa – zdaniem Kolegium – jest niewiarygodna. Wspólne mieszkanie, mały metraż mieszkania, posiadanie stałego dochodu tylko przez matkę odwołującej, stan zdrowia H. P. wskazują na prowadzenie gospodarstwa domowego z odwołującą. Kolegium podniosło, że dochód rodziny w miesiącu marcu 2011r. wyniósł 979,54 zł i dochód ten uprawniał odwołującą do otrzymania pomocy zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Jednak zdaniem organu odwoławczego pomoc ta nie został jej przyznana, ponieważ odwołująca korzysta od kwietnia do czerwca 2011r. z tej formy pomocy. Ustosunkowując się do zarzutu nieprawdziwego stwierdzenia, w uzasadnieniu decyzji, że odwołująca odmówiła przyjęcie oferty pracy, Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy daje podstawę do takiego stwierdzenia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że odmowa przyjęcia oferty pracy nie była powodem odmowy przyznania świadczenia. Organ odwoławczy podniósł także, że odwołująca jak i jej matka zgodnie z zasadą subsydiarności objęte są pomocą społeczną. J. S. otrzymuje zasiłek celowy na dożywianie, dodatek mieszkaniowy dla 2-osobowego gospodarstwa domowego, jej matka bezpłatne obiady. Wcześniej odwołująca pobierała zasiłek stały, który utraciła kiedy okazało się, że składała odmienne oświadczenia co do stanu rodziny wspólnie gospodarującej w zależności o jakie ubiegała się świadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. wniosła J. S. . Skarżąca nie zgadza się z ustalenia organu pomocy społecznej, że prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką. Jej zdaniem nie pomaga matce w takim zakresie, w jakim wskazują to organy. Strona powołała tutaj postanowienie Sądu Cywilnego z dnia 4 lipca 2011r., w którym jest podniesione, że H.P. jest osobą zaradną, potrafi pisać pisma procesowe i prawidłowo formułować żądania, zatem sama może siebie reprezentować. Poza tym nie wymaga jej pomocy, ponieważ ma przyznanego opiekuna w osobie syna. Podniosła również, że mieszkanie, w którym przebywa wraz z matką spełnia warunki lokalu dla dwóch odrębnych gospodarstw domowych. Ponadto niezrozumiałe jest dla strony, że organ administracji kwestionuje zawarte przez nią umowy użyczenia, czy umowy pożyczki z H. P . Przedstawiła także swoją sytuację majątkową tj. wydatki i dochód od stycznia do lipca 2011r., które to - jej zdaniem organ powinien uwzględnić przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. Twierdzi, że decyzja odmawiająca przyznanie jej zasiłku celowego jest dla niej krzywdząca i niezgodna z zasadami współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga J. S. jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych. Na wstępie należy wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom skarżącej ocena organów w kwestii prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa z matką nie nosi znamion dowolności. Z art. 6 pkt 14 wskazanej ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 roku, nr 175, poz. 1362 ze zm. - dalej jako ustawa) wynika, iż osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią "rodzinę" w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o jakim mowa w powołanym przepisie, oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się m.in. na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego (W. Maciejko (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2010, s. 72-73). Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarżąca, jak wynika z przeprowadzonego w dniu 9 maja 2011r. wywiadu środowiskowego, mieszka wraz z matką jej w mieszkaniu składającym się z 1 pokoju, kuchni oraz łazienki, na podstawie umowy użyczenia zawartej przez nią z matką. Matka skarżącej jest osobą w podeszłym wieku, która wymaga opieki, ma ustalony znaczny stopień niepełnosprawności, a jej dochód w miesiącu marcu 2011r. stanowiła emerytura i dodatek mieszkaniowy w wysokości 979,54 zł netto (tj. w miesiącu poprzedzającego złożenie wniosku do organu). Skarżąca jest natomiast osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może pracować tylko w warunkach pracy chronionej. Skarżąca i jej matka wspólnie korzystają ze sprzętu gospodarstwa domowego, jaki znajduje się w mieszkaniu. J. S. od dnia 1 stycznia 2011 r. otrzymuje dodatek mieszkaniowy przyznany dla dwuosobowego gospodarstwa domowego. W tych okolicznościach prawidłowe jest stanowisko organów administracji, iż skarżąca i jej matka prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Skarżąca pozostaje na utrzymaniu matki, gdyż poza dodatkiem mieszkaniowym, przyznanym od 1 stycznia 2011 r., nie ma własnych dochodów. Należy zwrócić uwagę, że skarżąca oraz jej matka zmuszone są do opłacenia nie tylko czynszu za mieszkanie, pokrywanego w większej części przez dodatek mieszkaniowy, lecz również pozostałych kosztów związanych z użytkowaniem wspólnego mieszkania, w szczególności za zużycie energii elektrycznej, wody czy gazu. Oczywistym jest, że osoby te ponosić muszą także koszty zakupu żywności, leków, odzieży i innych niezbędnych potrzeb bytowych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1061/11, niepubl.). W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że od kwietnia 2011 r. syn H. P. pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką. Jednak i ta okoliczność nie wyklucza prowadzenia przez skarżącą wspólnego gospodarstwa domowego z matką. Należy także zauważyć, iż organ właściwy przyznając skarżącej decyzją z dnia 21 marca 2011 r. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 stycznia 2011 r. przyjął, że gospodarstwo domowe skarżącej w świetle art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) – wbrew jej twierdzeniom – liczy dwie osoby. Sąd podziela również stanowisko organu drugiej instancji, że okoliczność świadczenia przez matkę na rzecz skarżącej alimentów w wysokości 100,00 zł miesięcznie, jak również fakt zawarcia umowy pożyczki przez skarżąca z matką, nie świadczą – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy – o prowadzeniu przez nią odrębnego gospodarstwa domowego. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawa o pomocy społecznej, zgodnie z którymi w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu) może być przyznany zasiłek celowy. Przyznanie zasiłku celowego, o którym mowa jest uzależnione od wysokości dochodów uzyskiwanych przez osobę wnioskującą o objęcie pomocą społeczną. Wynika to z art. 8 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem przepisów określonych w tym przepisie, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. Określenie przez ustawodawcę wskazanego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej obliguje organy pomocy społecznej do dokonania, w toku postępowania o przyznanie pomocy społecznej, ustaleń w zakresie dochodu wnioskodawcy. Ustalenie, iż wnioskodawca przekracza kryterium dochodowe, obliguje organ pomocy społecznej do odmowy przyznania zasiłku celowego. Jak wskazało Kolegium dochód rodziny w miesiącu marcu 2011r. wyniósł 979,54 zł i dochód ten uprawniał odwołującą do otrzymania pomocy na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy pomoc może być przyznana nieodpłatnie osobom lub rodzinie, wskazanym w ustawie jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej. Z kolei z art. 41 ustawy o pomocy społecznej wynika, że specjalny zasiłek celowy może być przyznany również w sytuacji, gdy osoba samotnie gospodarująca przekracza kryterium dochodowe. Ponadto wnioskodawcy może zostać przyznana w takiej sytuacji pomoc w postaci zasiłku okresowego, zasiłku celowego lub pomocy rzeczowej, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Obowiązkiem organu pomocy społecznej, w sytuacji gdy wnioskodawca, jak w przedmiotowej sprawie, domaga się przyznania świadczenia pieniężnego na określony cel, jest zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy przekracza on kryterium dochodowe, a w sytuacji, gdy kryterium to zostaje przekroczone, rozpatrzyć możliwość udzielenia pomocy społecznej w formach określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W omawianej sprawie organy zaniechały poczynienia ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek przyznania specjalnego zasiłku celowego oraz innych form pomocy określonych w art. 41 ustawy. Zdaniem Sądu organ pomocy społecznej jest zobowiązany rozpatrzyć wszelkie możliwości objęcia wnioskodawcy pomocą społeczną dopasowane do jego konkretnych potrzeb bytowych. W sytuacji przekroczenia kryterium dochodowego, organ pomocy społecznej miał obowiązek zbadania czy nie zachodzi przypadek "szczególnie uzasadniony" pozwalający na objęcie skarżącego formami pomocy określonymi w art. 41 ustawy o pomocy społecznej w oderwaniu od okoliczności dotyczących wysokości dochodów uzyskiwanych przez skarżącego. Zaniechanie rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w tym zakresie przez organy obu instancji stanowiło naruszenie przepisów postępowania w szczególności: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji organy dopuściły się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Na organie rozpoznającym sprawę o świadczenie z zakresu pomocy społecznej, ciąży bowiem obowiązek szczególnej dbałości o dokonanie ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie powinno stwarzać możliwość kontroli prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Ma to szczególnie istotne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji o charakterze uznaniowym, do jakich należy zarówno decyzja wydawana w przedmiocie zasiłku celowego, jak i decyzje dotyczące form pomocy określonych w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 cyt. ustawy oraz § 19 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" w zw. z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1348 ze zm.). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić przy podejmowaniu rozstrzygnięcia poczynione powyżej uwagi. Następnie szczegółowo ustalić finansową sytuację skarżącej, zarówno pod kątem spełnienia przesłanek z art. 39 ust. 1, jak również art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Wydając zaś decyzję o przyznaniu bądź odmowie udzielenia świadczenia, organ wyczerpująco i wszechstronnie uzasadni swoje rozstrzygniecie.