II SA/Lu 614/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Markowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi I. G. oraz J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskiej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia 19 marca 1962 r. znak: PLV/Z/3/1/62 w przedmiocie przejęcia na własność Państwa nieruchomości ziemskiej pod nazwą "Osada Młyńska Leopoldów" położonej w Leopoldowie o pow. 9,1194 ha stanowiącej, w dacie wydania decyzji o przejęciu, współwłasność K. W. i Ireny J. G. Rozstrzygnięcie powyższe wydane zostało w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, bowiem decyzja Kolegium z dnia [...] sierpnia 2008 r. ([...]) oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż Kolegium z dnia [...] czerwca 2008 r. ([...]), treścią której była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przejęcia nieruchomości przedmiotowej ziemskiej na własność Państwa zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2008 r. (II SA/Lu 652/08) W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 2009 r. Kolegium wskazało, że decyzję z dnia 19 marca 1962 r. wydano na podstawie art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). Z wnioskiem do SKO w Lublinie o stwierdzenie jej nieważności, jako podjętej z naruszeniem prawa, zwrócili się I. J. G.i J. J. W. (spadkobierca po K. W.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając jako organ I instancji na podstawie zebranych dowodów w sprawie stwierdziło, że od początku lat 50-tych, zarówno K. W., jak i jej córka I. J. G., zamieszkiwały na terenie miasta Lublina i nie władały przedmiotową nieruchomością z uwagi na zniszczenie istniejących uprzednio na niej stawów rybnych i użytkowanie terenu przez okoliczną ludność w charakterze pastwiska, co zdaniem organu świadczy, że w dacie 19 marca 1962 r. istniały przesłanki o których mowa w art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. do wydania decyzji o przejęciu "Osady Młyńskiej Leopoldów" przez Państwo. I. J. G., nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu podniosła, iż powyższa nieruchomość została nabyta przez nią i jej matkę po wejściu w życie dekretu i była wykorzystywana jeszcze w 1951 r. jako stawy rybne. Przyczyną zaprzestania hodowli ryb było zniszczenie grobli oraz problem z usunięciem rolników wykorzystujących dno opróżnionych zbiorników wodnych jako pastwisko. Właścicielki nieruchomości występowały do sądu powszechnego o przywrócenie utraconego posiadania i eksmisję, ale postępowania zostały umorzone na podstawie art. 8 ust. 1 cytowanego dekretu. Wnioskodawczyni zarzuciła organowi, że nie uwzględnił on specyfiki gospodarczego przeznaczenia gruntów. Zarząd Osadą Młyńską Leopoldów był sprawowany osobiście przez właścicieli do momentu rozkopania grobli, a do sezonowych odłowów ryb zatrudniano pracowników doraźnych. Dalej podniosła, że nieprawidłowe było ustalenie Kolegium, iż przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością rolną, a w konsekwencji, że nie można mówić w jej przypadku o władaniu gruntami "na odległość". Tymczasem K. W. I. J. G. dokonywały napraw i modernizacji systemu grobli i śluz, co świadczy o tym, że posiadały nie tylko animus – chęć władania należącymi do nich nieruchomościami, ale także corpus. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. utrzymało w mocy decyzję z dnia 16 czerwca 2009 r. W jej uzasadnieniu wskazano, że Kolegium nie jest właściwe do oceny charakteru rozwiązań prawnych dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., co oznacza, że organ może stwierdzić nieważność decyzji z dnia 19 marca 1962 r. wyłącznie w przypadku ustalenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisu obowiązującego w dacie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. lub innego obowiązującego w tamtej dacie przepisu prawa. Odnosząc się do przywoływanego przez skarżącą pisma z dnia 23 sierpnia 1962 r. Dyrektora Departamentu Urządzeń Rolnych Ministerstwa Rolnictwa którego wynika, że dekret mógł zostać zastosowany w roku 1962 wyłącznie w sytuacji gdy nieruchomość ziemska w dniu 10 sierpnia 1949 r. tj. w dniu wejścia w życie dekretu, nie pozostawała w faktycznym władaniu właścicieli, Kolegium podniosło, że pismo to nosi datę późniejszą od daty wydania badanej decyzji stąd brak jest podstaw do przyjęcia, że poglądem powyższym związany był organ wydający decyzję z dnia 19 marca 1962 r. Ponadto zakres zastosowania dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. nie został w treści dekretu czasowo ograniczony pod względem daty ustalenia stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji czego należy przyjąć, że dekret znajdował zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych również w dacie późniejszej od daty jego wejścia w życie. Analizując treść przepisów prawa rzeczowego, a w szczególności art. 296 § 1 i 2, art. 297, art. 336 i art. 338 kodeksu cywilnego, Kolegium stwierdziło, że zakres pojęcia "faktycznego władania" jest węższy od zakresu pojęcia "posiadania" oraz "posiadania samoistnego". Władztwo faktyczne, zdaniem organu, zawiera w sobie wyłącznie aspekt corpus – rzeczywistego używania rzeczy, pomijając aspekt animus – tj. woli, nastawienia psychicznego podmiotu władającego. Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że decyzja z dnia 19 marca 1962 r. nie naruszała w sposób rażący art. 1 ust. 1 dekretu w zakresie w jakim rozstrzygnięcie zostało oparte wyłącznie na podstawie ustaleń w przedmiocie wykonywania faktycznej władzy nad gruntami Osady Młyńskiej Leopoldów przez K. W. i I. G. bez badania aspektu woli stron. Jednocześnie Kolegium zaznaczyło, że materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie obejmuje nie tylko zeznania świadków zeznających na niekorzyść skarżących, ale także podanie z dnia 1 września 1953 r. złożone prze K. W., w którym wnosi ona o zwieszenie wymiaru podatku gruntowego, oświadczając, że od trzech lat nie użytkuje gruntu w Leopoldowie. Skarżący I. J. G. i J. W. nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc w niej, że przyczyną zaprzestania prowadzenia hodowli ryb był akt wandalizmu lub celowego działania, polegający na rozkopaniu grobli. Problemy z usunięciem rolników, wykorzystujących dno opróżnionych zbiorników wodnych na pastwisko uniemożliwiły ponowne spiętrzenie wody i wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, mimo podejmowanych prób remontu śluz i grobli. Zarzucili Kolegium, że przy wydawaniu decyzji nie uwzględniło specyfiki gospodarczego przeznaczenia gruntów "Osady Młyńskiej Leopoldów", na dowód czego przytoczyli orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt IV SA 1494/97 z dnia 7 lipca 1998 r. stwierdzające, że w przeciwieństwie do władania nieruchomością rolną władanie nieruchomością leśną może się wyrażać sporadycznymi, a nie ciągłymi przedsięwzięciami i zabiegami mającymi na celu jej utrzymanie i może się odbywać w pewnym stopniu na odległość. Podnieśli, że w zaskarżonej decyzji organ zrównał stawy rybne ze zwykłymi gospodarstwami rolnymi, podczas gdy nie była to nieruchomość wykorzystywana rolniczo, a fakt chwilowego bezprawnego wykorzystania rolniczego tej nieruchomości przez osoby nieuprawnione nie zmienił gospodarczo jej przeznaczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosząc o oddalenie skargi wskazało, że prace remontowe, o których mowa w odwołaniu i skardze, miały miejsce w roku 1951-1952, a decyzja została wydana w 1962 r. W ocenie organu w dacie wydania zaskarżonej decyzji właścicielki nieruchomości nie wykonywały faktycznego władztwa nad nieruchomością, bowiem w tym okresie od co najmniej 7 lat nie miała ona charakteru stawów rybnych. Niezasadnym jest więc argument skarżących, iż sprawowały one nad nieruchomością zarząd na odległość, zamieszkując w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta dokonywana jest, na gruncie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, z punktu widzenia zgodności zaskarżonych aktów z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 19 marca 1962 r. orzekająca o przejęciu na własność Państwa nieruchomości ziemskiej pod nazwą "Osada Młyńska Leopoldów" położonej w Leopoldowie o pow. 9,1194 ha stanowiącej w dacie wydania decyzji o przejęciu współwłasność K. W. i I. J. G. jest decyzją ostateczną. Stosownie do art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) ustanawiającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kodeksie i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 k.p.a. jest związana z ochroną porządku prawnego oraz konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych. Wyznaczone przepisami kodeksu odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej, jako rozwiązania stanowiące wyjątek od zasady, podlegają wykładni ścisłej. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ obowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania (szer. zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 83 i n.). W postępowaniu administracyjnym, przedmiotem którego jest stwierdzenie nieważności decyzji, organ nadzoru ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu jest wyłącznie ocena kwestii prawnych, także odnośnie występującego w rozpatrywanej skardze zarzutu rażącego naruszenia prawa. Przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ nie jest co do zasady uprawniony do dokonywania samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa na gruncie obowiązującego porządku prawnego. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu ustalenia organu co do nieistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa są prawidłowe. Decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 19 marca 1962 r. została wydana na podstawie art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. Nr 46, poz. 339). W myśl tego przepisu nieruchomości ziemskie położone w ww. województwach nie pozostające w faktycznym władaniu właścicieli mogły być przejmowane w całości lub w części na własność Państwa (ust. 1). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 25 czerwca 1962 r. (znak: RL.V/Z/5/Lb-2/62). W przedmiotowej sprawie Kolegium na podstawie pozyskanych z Archiwum Państwowego w Lublinie akt sprawy dotyczącej przejęcia na własność Skarby Państwa nieruchomości ziemskiej "Osada Młyńska Leopoldów" ustaliło iż nieruchomość należąca do K. W. i jej córki I. J. W. (po mężu noszącej nazwisko G.), o pow. 9,12 ha była przeznaczona do prowadzenia hodowli ryb. Wzniesiono na niej system grobli i śluz żelbetonowych spiętrzających wody. Zgodnie z przeznaczeniem była wykorzystywana do roku 1951 gdy nieustaleni sprawcy dokonali zniszczenia grobli. W przeciągu następnych lat okoliczni mieszkańcy zaczęli wykorzystywać osuszone dno stawów do wypasania krów. Sąd stwierdza, że przedmiotowa decyzja została wydana przez właściwy organ i w oparciu o prawidłowo wskazane przepisy prawa, podziela również stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego iż przedmiotowa decyzja nie naruszyła obowiązującego w dacie jej wydania prawa w stopniu mogącym powodować jej nieważność. Na akceptację zasługuje w szczególności pogląd Kolegium, że przepisy dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., powołanego w podstawie decyzji z 1962 r. stanowiły element obowiązującego w dacie decyzji systemu prawa. Wymaga to ich uwzględnienia w toku postępowań odnoszących się do tych decyzji, niezależnie od aktualnej oceny tych rozwiązań prawnych oraz aktualnych standardów ochrony prawa własności. Tym bardziej zatem ocena tych rozwiązań, podobnie jak kwestia rodzaju przyczyny, która powodowała ustanie władania nieruchomością (por. wyr. NSA z dn. 23.11.1998 r., IV SA 2144/96, Lex nr 45875) nie może stanowić podstawy administracyjnych postępowań kontrolnych w stosunku do decyzji wydanych poprawnie na podstawie tych przepisów. Należy do nich także postępowanie o stwierdzenie nieważności takich decyzji. Trafny jest także, w ocenie Sądu, pogląd Kolegium, że przepisy dekretu odnosiły się do sytuacji przyszłych w stosunku do daty wejścia w życie dekretu. W związku z tym stwierdzenie faktu niepozostawania we władaniu skarżących przedmiotowej nieruchomości już po wejściu w życie aktu wypełnia zakres zastosowania jego przepisów. W ocenie Sądu, przyjęcie innego stanowiska odnośnie do obowiązywania przepisów uniemożliwiłoby stosowanie przepisów prawa stanowionego, które co do zasady skierowane jest na przyszłe sytuacje. Nie jest zatem zasadna interpretacja, wskazująca na obowiązywanie dekretu w odniesieniu do stanów faktycznych zaistniałych jedynie w dacie jego wejścia w życie (czyli w dniu 10 sierpnia 1949 r.). Ustalony w sprawie stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję art. 1 ww. dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., potwierdzając, że grunty położone na terenie "Osady Młyńskiej Leopoldów", stanowiące własność K. W. i I. G. na dzień wydawania decyzji nie pozostawały w ich faktycznym władaniu, bowiem w tej dacie były użytkowane przez okoliczną ludność jako pastwiska. W skardze do tut. Sądu wskazano, że fakt niewykorzystywania rolniczego gruntów, brak spiętrzania wody nie był spowodowany porzuceniem tych nieruchomości, ale faktem, że nieruchomość ta miała specjalne przeznaczenie – stawy rybne, a K. W. i I. G. nie będąc rolnikami nie miały możliwości ani potrzeby uprawiania tych gruntów. Ponadto w sprawie bezsporna jest również okoliczność niezamieszkiwania właścicielek na terenie Osady w dacie wydania decyzji. Wynika ona zarówno z dokumentów akt administracyjnych jak i samej skargi. Nie można także zapominać o wziętym pod uwagę przez organy podaniu K. W. z dnia 1 września 1053 r., w którym stwierdza ona fakt nieużytkowania przedmiotowego gruntu od trzech lat. W świetle powyższych argumentów i okoliczności uznać należy, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej zasadnie przyjęło, że nieruchomość ziemska kwalifikowała się w myśl obowiązujących wówczas przepisów do przejęcia na własność Państwa. W ocenie Sądu nie jest trafny pogląd strony skarżącej odnośnie do możliwości analogicznego potraktowania gospodarstwa rybackiego (stawy rybne) i leśnego, jako odróżniających się od gospodarstwa rolnego, wymagającego systematycznego i codziennego władania. O ile bowiem w istocie zakres "kontaktu" z gospodarstwem rolnym i leśnym jest różny, to w tym kontekście zakres systematycznych i bieżących czynności w odniesieniu do gospodarstwa rybackiego nie da się jednak porównać z gospodarstwem leśnym, zależnym bardziej od naturalnych procesów i, nawet jeśli nie wymaga takiej samej "uprawy", zbliża się charakterem i intensywnością bardziej do gospodarstwa rolnego niż leśnego. Nie ma zatem podstaw, aby wymogi władania w odniesieniu do stawów rybnych traktować istotnie odmiennie ("luźniej") od wymogów w zakresie władania gospodarstwem rolnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w przedmiotowej sprawie zwróciło uwagę, że sama decyzja nie posiada wad określonych przepisem art. 156 § 1 k.p.a., powodujących nieważność decyzji administracyjnej, a w toku postępowania toczącego się przed Prezydium Rady Narodowej w Lublinie nie naruszono w sposób istotny przepisów procedury administracyjnej, z czym zgadza się skład orzekający tutejszego Sądu. Nie można zatem na gruncie powyższej argumentacji stwierdzić występowania przesłanek świadczących o zasadności skargi, w tym także nie można podzielić stanowiska strony skarżącej ani co do wadliwej wykładni art. 1 dekretu ani co do błędnych ustaleń faktycznych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.