II SA/Lu 616/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Stażysta Paulina Gąsławska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. P. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia 16 lipca 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. P. i T. K. od decyzji Burmistrza Miasta B. z dnia 17 maja 2010 r., nr [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowego z urządzeniami, o powierzchni zabudowy 2660 m2 na działkach nr ewid. 108 i 109 oraz 88/2, 88/3, 91/1, 90 i 157, przy ul. D. i ul. M. w B. – uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy: T. K. i A. P. wystąpili w dniu 10 czerwca 2009 r. do Burmistrza Miasta B. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji budynku handlowego z urządzeniami budowlanymi o powierzchni zabudowy 2660 m2 w części parterowego, a w części piętrowego, o wysokości 12,00 m, z parkingami na samochody oraz ciągiem pieszo-jezdnym na działkach nr nr ewid. 108, 109, 90, 91/1,88/3, 157, 88, 88/2, położonych od ul. M. do ul. D. w B. Decyzją z dnia 13 stycznia 2010 r., nr [...], Burmistrz Miasta B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji podnosząc, iż w sprawie nie zostały spełnione wymogi określone przepisem art. 61 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przeprowadzonej analizy terenu wynika bowiem, że w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o funkcji handlowej, którego powierzchnia wynosiłaby 2660 m2, a na działkach przyległych do wymienionych we wniosku znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i restauracja "S.". W uwzględnieniu odwołania A. P. i T. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. decyzją z dnia 23 lutego 2010 r., nr [...], uchyliło decyzję z dnia 13 stycznia 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło m.in., że w dniu 10 grudnia 2008 r. Burmistrz Miasta B. wydał decyzję ustalającą wnioskodawcom warunki zabudowy dla budowy budynku usługowo-handlowego o powierzchni sprzedażowej na tych samych działkach, co wymienione we wniosku z 10 czerwca 2010 r. Zatem uznał, że w analizowanym terenie istnieje zabudowa, której kontynuacją byłby wnioskowany budynek usługowo-handlowy. Żaden z przepisów prawnych nie uzależnia ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji od jej powierzchni. W świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cechy zabudowy o zagospodarowania terenu to w szczególności gabaryty, forma architektoniczna, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Gabaryty zaś, wbrew potocznemu pojęciu, to nie powierzchnia inwestycji, lecz szerokość elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Powierzchnia planowanej inwestycji mieści się ewentualnie w pojęciu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, gdyż ustala się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wskaźnik taki w decyzji organu pierwszej instancji ani w analizie nie został wyznaczony. W dniu 17 maja 2010 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Miasta B. odmówił A. P. i T. K. ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Kolegium uchylając ponownie decyzję organu pierwszej instancji podniosło, że wbrew stanowisku Burmistrza B. ze sporządzonej w sprawie analizy terenu nie wynika sprzeczność z przepisami prawa – art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, realizując tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Przepis ten ma na celu zapobieganie rozproszeniu zabudowy, jak i powstrzymanie zabudowy, której funkcji nie da się pogodzić z już istniejącą zabudową na terenach, gdzie nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak prowadzić do ograniczania zabudowy, bowiem celem jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji wobec braku takiego planu. Z tego też względu przez pojęcie działki sąsiedniej nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej z terenem inwestycji, ale pojecie to należy odnieść do terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość. W orzecznictwie NSA jest akceptowana konieczność szerokiego rozumienia działki sąsiedniej (przykładowo wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., II OSK 1440/05 oraz z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06). Kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Go 2/09). Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa i nie można przyjąć założenia, że dopuszczalna zabudowa w danym miejscu ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. W ocenie Kolegium, błędnym jest stanowisko organu pierwszej instancji, że brak zabudowy podobnej (na cele handlowe) na działkach sąsiednich z działkami planowanymi pod inwestycję wnioskowaną, stoi na przeszkodzie wydania decyzji pozytywnej. Organ pierwszej instancji dokonał dość szerokiej analizy i ustalił, że w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji jest zabudowa różna: mieszkaniowa, oświatowa, urzędy, sąd, usługi, handel. Według Kolegium, nie ma więc przeszkód w usytuowaniu na tym terenie zabudowy handlowej. Może być to inwestycja o nieco innych parametrach, niż wnioskowana przez stronę. W tym zakresie jednak organ pierwszej instancji nie dokonał jednak żadnych ustaleń lub umożliwienia stronie wypowiedzenia się w tym zakresie. Nie zawiadomił też strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. Organ pierwszej instancji nie ustosunkował się także do zastrzeżeń Kolegium zawartych w decyzji z dnia 23 lutego 2010 r., nr [...] dotyczących wyznaczonej linii zabudowy, szerokości elewacji, wysokości górnej krawędzi dachu ("w jaki sposób tak ustalone cechy zabudowy są sprzeczne z wnioskowanymi parametrami inwestycji"). W decyzji z dnia 17 maja 2010 r. organ pierwszej instancji wskazał średnią szerokość elewacji, wysokość górnej krawędzi itd., co nie uzasadnia stanowiska organu w przypadku, gdy decyzja ma charakter odmowny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wnieśli A. P. i T. K. domagając się: 1/ uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. i wyznaczenia organowi pierwszej instancji ostatecznego terminu wydania decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości położonej w B. przy ul. M. i ul. D., 2/ wyłączenia organu pierwszej instancji i zlecenia opracowania warunków zabudowy innemu organowi i innej osobie, 3/ stwierdzenia "uporczywego i bezzasadnego" działania organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, 4/ zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu decyzji podnieśli, że zaskarżona decyzja Kolegium w Z. aczkolwiek jest słuszna, to w żaden sposób nie wiąże i nie zobowiązuje organu pierwszej instancji do wydania im decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości, o którą ubiegają się bezskutecznie już wiele lat. Uchylanie przez SKO kolejnych decyzji w żaden sposób nie przekonuje Burmistrza B. do uwzględnienia ich wniosku. Decyzja SKO, którą uważają za słuszną, w pełni uzasadnioną i uwzględniającą stan faktyczny i prawny, nie umożliwia im należytego wykorzystania własnej nieruchomości wobec postawy Burmistrza B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada jedynie, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skargi nie można uznać za zasadną. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. uchylająca decyzję Burmistrza Miasta B. z dnia 17 maja 2010 r. i przekazująca temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia w uzasadnieniu, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 1 i 3 kpa, wskazała jakie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie zostały wyjaśnione i wzięte pod uwagę. Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji nadal nie wyjaśnił zastrzeżeń podniesionych przez poprzednią decyzję Kolegium z dnia 23 lutego 2010 r., dotyczącą tejże sprawy, a w szczególności nie wziął pod uwagę, że pojęcie działki sąsiedniej dla terenu wnioskowanej inwestycji, o której mowa w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) nie może być interpretowane wąsko jako, bezpośrednie sąsiedztwo i przedwczesne jest uzasadnianie odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej przez skarżących inwestycji brakiem istniejącej zabudowy działek sąsiednich o podobnym charakterze funkcji. Trafnie Kolegium podniosło także, że w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji uznał za niedoprecyzowane czy niewskazane we wniosku dane dotyczące wymiarów elewacji frontowej, czy powierzchni hali sprzedaży, mógł i powinien zobowiązać wnioskodawców do uzupełnienia wniosku na podstawie art. 64 § 2 kpa. Rozpoznając zasadność skargi należy mieć przede wszystkim na uwadze, że sami skarżący zaskarżoną decyzję określają w skardze jako "słuszną i w pełni uzasadnioną, uwzględniającą stan faktyczny i prawny". W istocie ich żądanie dotyczy wyłączenia Burmistrza Miasta B. od ponownego rozpatrywania sprawy i wyznaczenia przez Sąd "innego organu lub innej osoby". Skarżący są zniecierpliwieni i rozgoryczeni tym, że zaskarżona decyzja jest już trzecim orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. w niniejszej sprawie uchylającym rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta B. (decyzja SKO z 23 lutego 2010 r. uchylała decyzję z dnia 13 stycznia 2010 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, a postanowienie SKO z dnia 1 września 2009 r. uchylało postanowienie o zawieszeniu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), a zatem maja wątpliwości co do obiektywnego i kompetentnego rozstrzygnięcia sprawy po raz kolejny przez ten sam organ pierwszej instancji, to jest Burmistrza Miasta B. W zakresie uprawnień i obowiązków w sądu administracyjnego leży kontrola, czy rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie wydawały właściwe w świetle przepisów prawa organy. Wydanie decyzji przez organ niewłaściwy jest bowiem podstawą stwierdzenia nieważności przez organ administracji wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a jeśli sąd administracyjny rozpoznając sprawę stwierdzi zaistnienie przyczyny określonej w art. 156 kpa, to zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi naruszenie przepisów o właściwości, gdyż Burmistrz Miasta B. w pierwszej instancji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. w drugiej instancji, były organami właściwymi rzeczowo i miejscowo do wydania decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości położonej w B. Adresatem zgłoszonego w skardze żądania wyznaczenie do rozpatrzenia sprawy w postępowaniu administracyjnym pierwszej instancji "innego organu lub innej osoby" nie może być sąd administracyjny, albowiem nie jest on uprawniony do orzekania w tym zakresie. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość wyłączenia pracownika oraz organu w postępowaniu administracyjnym, jednakże może to nastąpić wyłącznie w sposób i w przypadkach określonych w art. art. 24, 25 i 26 kpa. Ponieważ z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by którakolwiek ze stron postępowania administracyjnego występowała w toku tego postępowania z wnioskiem o wyłączenie pracownika lub organu, nie istnieje możliwość dokonania przez Sąd kontroli, czy w wydaniu decyzji zapadłych w sprawie brały udział osoby podlegające wyłączeniu z mocy wskazanych przepisów. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.