II SA/Lu 616/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. B. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 23 marca 2015 r., znak: [...], Wójt Gminy R., po rozpatrzeniu wniosku D. F. z dnia 27 stycznia 2015 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie 2 silosów zbożowych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości R. P.. Pozytywnie załatwiając wniosek organ zobowiązał inwestora do lokalizacji inwestycji zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 81). Według ustaleń decyzji silosy należy sytuować na betonowych płytach fundamentowych, kubatura każdego z nich nie może być większa niż 180 m3 każdy, średnica zaś silosu nie może przekraczać 6,0 m. Organ ustalił wysokość silosu - do 11,0 m oraz pojemność każdego z nich - do 140 ton, a także nieprzekraczalną linie zabudowy oznaczając ją na załączniku graficznym do decyzji. Organ wyjaśnił ponadto, że teren inwestycji położony jest częściowo w obszarze [...] Parku Krajobrazowego, a częściowo w jego otulinie, przez co należy uwzględnić obowiązujące ustalenia planów ochrony i innych form przyrody, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Konsekwencją położenia działki wnioskodawcy jest zobowiązanie inwestora do tego, aby projekt budowlany spełniał wymagania i ograniczenia w zagospodarowaniu terenu wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w art. 73 i 75 ustawy z dnia 27 kwietni 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Organ zwrócił też uwagę, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1999 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.). Obsługę terenu działki organ ustalił na dotychczasowych warunkach, tzn. z drogi wewnętrznej oznaczonej jako działka nr ew. 2555/1. W odwołaniu od tej decyzji M. B. zarzucił organowi: 1. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "k.p.a."), statuującego zasadę praworządności, nakładającą na organ obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa; 2. art. 8 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady budzenie zaufania obywatela do państwa i prawa, która to zasada nakłada obowiązek prowadzenia postępowania w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy; 3. art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zostały spełnione wszystkie warunki konieczne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy dwóch silosów zbożowych i wydanie takiej decyzji; 4. § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1-5,8,9 i 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, pomimo faktu położenia działki częściowo w obszarze [...] Parku Krajobrazowego, a częściowo w jego otulinie; 5. § 3 ust. 1 pkt 91 wskazanego rozporządzenia w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8, 9 i 10 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niezastosowanie, a co za tym idzie nieprzyjęcie, że planowana inwestycja jest zaliczana do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 6. art. 2 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przez organ uregulowań obowiązujących w całym systemie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wspomnianego odwołania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 1 i 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium podkreśliło, że decyzja organu pierwszej instancji została uchylona z innych przyczyn niż podniesione w odwołaniu. Zdaniem organu, ponowne rozpatrzenie wniosku D. F. wymaga przeprowadzenia postępowania wraz z jednoznacznym ustaleniem, czy wnioskodawca nadal zamierza prowadzić działalność gospodarczą polegającą na skupie zbóż i rzepaku, ich magazynowaniu oraz zbyciu rzepaku zakładom w [...], czy też silosy zamierza wykorzystywać wyłącznie do magazynowania płodów rolnych wytworzonych we własnym gospodarstwie. Od ustaleń powyższych, jak wskazało Kolegium, zależy bowiem tryb, w jakim rozstrzygnięty powinien być wniosek inwestora. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium uznało je za niemające wpływu na wynik sprawy. Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył M. B., wskazując, że zaskarża tę decyzję w części dotyczącej jej uzasadnienia. W skardze tej oraz w piśmie procesowym z dnia 10 września 2015 r. skarżący zarzucił, że Kolegium częściowo niewłaściwie sporządziło uzasadnienie decyzji, albowiem organ ten niezasadnie uznał za chybione zarzuty przedstawione przez skarżącego w odwołaniu, gdyż do zarzutów tych organ odniósł się jedynie na marginesie i to w sposób zupełnie błędny oraz niezgodny z zasadami logicznego rozumowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, mając na uwadze uchybienia, jakimi obarczona jest zaskarżona decyzja, doszedł do przekonania, że decyzja ta podlegała uchyleniu w całości, a nie jedynie – jak tego domagał się skarżący – w części dotyczącej jej uzasadnienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, że przedmiotem skargi do sądu może być uzasadnienie decyzji (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 1982 r., I SA 47/82, niepubl., z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, z. 1, poz. 51, z dnia 13 lutego 1984 r., II SA 1790/83, OSPiKA 1985, z. 4, poz. 72, z dnia 20 maja 1998 r., I SA 1896/97, z dnia 22 lipca 2010 r., I OSK 223/10, niepubl. i z dnia 22 kwietnia 2010 r., I OSK 711/09, niepubl. oraz wyroki WSA w Lublinie: z dnia 12 października 2004 r., II SA/Lu 161/04, niepubl. oraz z dnia 21 września 2004 r., II SA/Lu 1488/03, niepubl.). Stanowisko to zyskało aprobatę w doktrynie. J. Borkowski (w glosie do opisanego wyroku NSA z dnia 28 czerwca 1982 r.; "Państwo i Prawo" 1985, nr 1, s.150 i n.) podkreślił, że jeżeli tylko stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna powinna zawierać uzasadnienie, to może być ono przedmiotem skargi do sądu w przypadku, gdy narusza prawo swoją treścią. W glosie do przywołanego wyroku z dnia 30 czerwca 1983 r. J. Zimmermann, podzielając pogląd, że uzasadnienie decyzji jest równoważne jej rozstrzygnięciu, dopiero bowiem rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem stanowi całość przesądzającą o prawach i obowiązkach strony, zaaprobował możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia, uściślając jednak, że chodzi w takim przypadku o zaskarżenie decyzji wyłącznie ze względu na jej uzasadnienie, które też może być oceniane z punktu widzenia zgodności z prawem ("Nowe Prawo" 1984, nr 5, s.156-158). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podziela pogląd, że dopuszczalne jest podnoszenie w skardze do sądu administracyjnego zarzutów skierowanych przeciwko uzasadnieniu decyzji oraz że zaskarżenie uzasadnienia decyzji oznacza zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane. Elementy te wzajemnie się uzupełniają i powinny być oceniane łącznie, bowiem uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 29 września 2011 r., III SA/Lu 250/11, niepubl.). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu w całości wobec oczywistej obrazy art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednakże rozstrzygnięcie kasacyjne uznawane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jako wyjątek od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym, który jest z kolei konsekwencją zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Realizacja tej zasady wiąże się z koniecznością dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy i z tego względu w postępowaniu odwoławczym obowiązkiem prowadzącego go organu jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy, w tym – co jest oczywiste – odniesienie się do zarzutów odwołania. Wymaganiom tym nie zadośćuczynił organ odwoławczy rozstrzygając sprawę decyzją z dnia 17 czerwca 2015 r., którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wynika z treści uzasadnienia tej decyzji, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostało uchylone z innych przyczyn niż podniesione w odwołaniu. Zdaniem tego organu rozpatrzenie wniosku D. F. wymaga bowiem jednoznacznego ustalenia, czy wnioskodawca nadal zamierza prowadzić działalność gospodarczą polegającą na skupie zbóż i rzepaku, ich magazynowaniu oraz zbyciu, czy też silosy zamierza wykorzystywać wyłącznie do magazynowania płodów rolnych wytworzonych we własnym gospodarstwie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podniesiony przez SKO problem ma w sprawie znaczenie, jednakże jego zauważenie przez ów organ nie dawało podstaw do pominięcia obowiązku wszechstronnego odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a następnie rozstrzygnięcia sprawy w całym jej zakresie. Tymczasem SKO bardzo lakonicznie wskazało, że nie znalazło przesłanek do podzielenia zarzutów odwołania, bowiem "niesłusznie" zarzucono organowi pierwszej instancji brak spełnienia przez inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przepisów odrębnych, etc. W szczególności nie można doszukać się w zaskarżonej decyzji merytorycznego odniesienia się do zarzutu, że ustalenie warunków zabudowy naruszało § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1-5,8,9 i 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, na skutek przyjęcia, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odwołujący się podniósł przy tym, że jego zarzut uzasadniony jest tym, że działka położona jest częściowo w obszarze [...] Parku Krajobrazowego, a częściowo w jego otulinie. Zarzut ten organ odwoławczy skwitował w ten sposób, że nie dopatrzył się naruszenia tych przepisów, bowiem dotyczą one zabudowy mieszkaniowej, gdy w sprawie występuje zabudowa zagrodowa. Jest oczywiste, że ten sposób argumentacji organu, pozbawiony w istocie rzeczy analizy stosowanego przepisu i tym samym pomijający ustalenie treści normy prawnej, uniemożliwia zarówno stronie, jak i sądowi, poddanie kontroli procesu stosowania prawa przez organ. Podkreślić należy, że ta sama wadliwość miała miejsce przy ocenie innych zarzutów zawartych w odwołaniu. Wystarczy wskazać, że SKO, uznając za niezasadny zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 91 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., stwierdziło, że pełnomocnik strony nie dowiódł, aby w sprawie podlegał zastosowaniu ten przepis. Widoczne w sprawie pobieżne wręcz potraktowanie zarzutów strony musi budzić zdziwienie, zwłaszcza w aspekcie tego, że całe rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest dosyć obszerne (12 stron), jednakże w większości organ skupił się w nim na zrelacjonowaniu toku postępowania, nie zaś na ocenie zarzutów strony. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy, zgodnie art. 138 § 1 i 2 k.p.a., ponownie rozstrzygnie sprawę w pełnym zakresie, w tym wszechstronnie odniesie się do zarzutów odwołania, mając na uwadze konieczność uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 152 § 1 P.p.s.a., wobec uwzględnienia złożonej w niniejszej sprawie skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, do czasu uprawomocnienia się wyroku decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.