II SA/Lu 617/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Protokolant St. sekr. sąd. Jolanta Sikora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2005 r. sprawy ze skargi A. i J. S. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Wojewoda decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. i J. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. ([...]) odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji tankowania gazem, budynku obsługi stacji oraz wiaty nad dystrybutorami w C. przy ul. R. na działce nr [...] dla M. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Agencja Reklamowa [...]" w C. przy ul. L – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 35 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Jednocześnie podkreślił w uzasadnieniu powyższej decyzji, że po pierwsze, inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikającym z umowy najmu zawartej pomiędzy M. M. i J. S.. Po drugie, współwłaścicielami działki nr [...] są K. i J. S. oraz A. i J. S., jednak zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 29 stycznia 1999 r. A. i J. S. mają prawo do wyłącznego używania wydzielonej części działki nr [...] o szerokości 27 metrów od strony ul. R. o powierzchni ok. 1000 m2 z przeznaczeniem na działalność gospodarczą. Po trzecie, stwierdził, że K. i J. S., w piśmie z dnia 21 marca 2005 r. potwierdzili, że jako współwłaściciele przedmiotowej działki nie wyrażali i nie wyrażają zgody na budowę obiektów i prowadzenie robót budowlanych na wydzielonej części działki nr [...]. Ponadto organ I instancji stwierdził, że w/w postanowienie Sądu Rejonowego nie zawiera zapisu o możliwości wykonywania robót budowlanych na wydzielonej części działki. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się także na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o sygn. akt II SA/Lu 2/04 oraz Sądu Najwyższego o sygn. akt III CR 81/63. Z tych względów organ I instancji – tj. Prezydent Miasta stwierdził, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, stąd w trybie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego orzekł o odmowie pozwolenia na budowę. Następnie odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji złożyli A. i J. S. wnosząc o jej uchylenie oraz zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie objętym wnioskiem złożonym przez M. M . W treści odwołania podnieśli naruszenie przepisów k.p.a., między innymi stwierdzili, że organ niewłaściwie zinterpretował treść ugody zawartej przed Sądem Rejonowym . Zdaniem odwołujących się, sformułowanie zawarte w protokole sądowym zakłada, że podjęcie działalności gospodarczej na działce ornej, bez możliwości dojazdu musi wiązać się z działalnością inwestycyjną obejmującą roboty budowlane. Ponadto odwołujący między innymi wnieśli także po pierwsze, o wezwanie K. i J. S. do określenia sformułowania "zakresu używalności" przez wyrażenie zgody na prowadzenie działalności gospodarczej na przedmiotowej części działki na mocy zawartej ugody. Po drugie, przeprowadzenie rozprawy w związku z potrzebą uzgodnienia interesów stron i definitywnego zakończenia sprawy w tym postępowaniu. Po trzecie, rozważenie wezwania stron do zawarcia przed organem administracji ugody w przedmiotowej sprawie, którą niniejszym zgłaszają gotowość jej zawarcia. Następnie, pismem z dnia 19 maja 2005 r. organ I instancji wystąpił do K. i J. S. celem ustosunkowania się co do treści odwołania, w szczególności co do propozycji przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz rozważenia zawarcia przed nim ugody. K. i J. S. w piśmie z dnia 3 czerwca 2005 r. m.in. stwierdzili, że bezzasadne byłoby przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w celu zawarcia ugody, a po przeprowadzeniu analizy treści odwołania stwierdzili, że zmierza ono do celowego wydłużenia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Ponadto odnosząc się do wcześniejszych swoich wyjaśnień wnieśli o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 21 marca 2005 r. skierowanym do Prezydenta Miasta , K. i J. S. wyjaśnili, że zapis zamieszczony w protokole Sądu Rejonowego z dnia 29 stycznia 1999 r. zawiera wyłącznie zapis "z przeznaczeniem na działalność gospodarczą". Nie obejmuje więc zapisu zezwalającego na budowę obiektów i prowadzenie robót budowlanych na przedmiotowej części działki. Na takiego rodzaju przedsięwzięcie na pewno i w tamtym okresie nie wyrażaliby zgody. Z tych względów biorąc także pod uwagę jednoznaczne stanowisko K. i J. S. z dnia 3 czerwca 2005 r. - organ odstąpił od przeprowadzenia rozprawy administracyjnej oraz ugodowego załatwienia tej sprawy, na podstawie całości zgromadzonych akt sprawy. Stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. Z kolei podniesione zarzuty w odwołaniu sprowadzają się do wyjaśnienia kwestii, czy nie podpisanie i jednocześnie nie wyrażenie zgody na zawarcie umowy najmu nieruchomości z M. M. przez współwłaścicieli K. i J. S., na tle zawartej ugody przed Sądem Rejonowym w dniu 29 stycznia 1999 r., jest wystarczającym dowodem do uznania, że inwestor posiada jednak konieczną dyspozycję do uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, organ podniósł, że w protokole ugody zawartej przed Sądem Rejonowym z dnia 29 stycznia 1999 r. między innymi zapisano, że J. i K. S. wyrażają zgodę na wydzielenie do używania J. i A. S. części działki o szerokości 27 metrów od strony ul. R. o powierzchni ok. 1000 m2 z przeznaczeniem na działalność gospodarczą. Z kolei z pisma K. S.z dnia 10 grudnia 1998 r. (na które powołali się skarżący), skierowanego do Sądu Rejonowego między innymi wynika, "Stwierdzam, że rozmowa moja z synem J. S. faktycznie miała miejsce na temat wyrażenia zgody na budowę budynku – pawilonu z przeznaczeniem na działalność gospodarczą. Na propozycję syna w trakcie następnej naszej rozmowy wyraziłem zgodę. Sytuacja między nami, o której syn napisał we wniosku faktycznie uległa komplikacji, a to dlatego, że do obecnej chwili nie jesteśmy poinformowani o tym co będzie przedmiotem tej działalności gospodarczej, czy nie będzie ona uciążliwa ze względu na nasz stan zdrowia i podeszły wiek, czy będzie to budowla o znacznej wysokości i kubaturze. Od dłuższego czasu syn J. wraz ze swoją rodziną nie utrzymuje z nami żadnych kontaktów i dlatego brak możliwości porozumienia się w celu wyjaśnienia żądań przedstawionych we wniosku.... W związku z tym, że syn J. nigdy konkretnie nie zwracał się do nas o zajęcie ostatecznego stanowiska w interesującej go sprawie i nie zapoznał nas ze swoim przedsięwzięciem, ukrywając go przed nami, dlatego nie podejmowaliśmy ostatecznej decyzji w tej sprawie". Dlatego też organ II instancji stwierdził, że ugody co do sposobu zarządzania nieruchomością, jak również o podział quo ad usum, są dopuszczalne. Ich przedmiotem są prawa majątkowe, którymi współwłaściciele mogą dowolnie dysponować, jednak treść postanowienia w tym przedmiocie musi być jasna i zrozumiała (Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 1974 r. sygn. akt III CRN 361/73, a także teza z orzeczenia Sądu Najwyższego sygn. akt III CR 81/63 w świetle której współwłaściciele mogą określić sposób podziału do korzystania w różnym zakresie, stąd prawo współwłaściciela do zabudowania wydzielonej dla niego części nieruchomości zależy od tego, czy współwłaściciele zgodzili się także na zabudowę wydzielonych działek). Ponadto, podkreślił organ II instancji nawet w piśmie z dnia 31 marca 2005 r. skierowanym do organu I instancji odwołujący, tj. A. i J. S. zwrócili uwagę, że wydane przez Sąd Rejonowy postanowienie zostało sformułowane w sposób ogólny i nie zawiera szczegółowych ustaleń. Dlatego też biorąc pod uwagę powyższe, czyli wyrażone wcześniej jak i obecnie stanowisko w zakresie zabudowy tej części działki przez K. i J. S. należy przyjąć, że ugoda zawarta przed Sądem Rejonowym z dnia 29 stycznia 1999 r. nie zawiera jednoznacznego zapisu o możliwości wykonywania robót budowlanych na wydzielonej części działki. Z tych względów także zawarcie umowy najmu nieruchomości (z wyrażeniem zgody na wykonanie planowanych przez najemcę robót budowlanych) pomiędzy M. M., a tylko jednym współwłaścicielem to jest J. S., stanowi niewystarczające prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Ponadto, dodał organ II instancji, art. 4 Prawa budowlanego stanowi, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak takiego prawa, przesądził o odmowie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, podjętej w trybie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. W skardze do Sądu skarżący, tj. Al. i J. S. podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu i wystąpili o uchylenie zaskarżonej decyzji lub "zmianę zaskarżonej decyzji i zatwierdzenie M. M. projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę". W treści skargi dalej podnoszą trzy podstawowe zarzuty: Po pierwsze, naruszenie art. 7 i 11 k.p.a. Po drugie, naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zakresie ustalenia prawdy obiektywnej. Po trzecie, naruszenie art. 206 k.c., w drodze jego błędnej wykładni przez organy prowadzące postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie naruszyła bowiem przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z ustaleń prawidłowo przeprowadzonego w tej sprawie postępowania dowodowego w świetle dyspozycji art. 77 § 1 i 80 k.p.a. jednoznacznie wynika, że podstawową kwestią sporną jest to czy skarżący posiadają prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane w świetle art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wynika to z tego, czego nie kwestionują nawet skarżący, że przedmiotowa działka stanowi współwłasność, czyli w sytuacji dokonania czynności przekraczającej zwykły zarząd, konieczne jest uzyskanie na nią zgody wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c., w związku z art. 201 k.c.). Oznacza to, że współwłaściciel będący inwestorem jako jeden ze współwłaścicieli, powinien posiadać zgodę pozostałych współwłaścicieli, albo wskazać umowę lub orzeczenie sądu, z których wynikałoby jego uprawnienie do władania częścią nieruchomości wspólnej z wyłączeniem pozostałych współwłaścicieli i realizacji na tej części robót budowlanych bez potrzeby uzyskiwania zgody pozostałych współwłaścicieli. Istotą współwłasności jest to, że własność tej samej rzeczy przysługuje niepodzielnie kilku osobom (art. 195 k.c.), zaś uprawnienia wszystkich współwłaścicieli do całej rzeczy, w szczególności nieruchomości, są jednakowe. Oznacza to, że nawet współwłaściciel, który ubiega się o pozwolenie na budowę nieruchomości wspólnej musi w świetle przytoczonych przepisów, posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonywanie robót budowlanych (wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 października 2004 r. sygn. akt II SA/Lu 2/04). Dlatego też, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod groźbą odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). W tej sprawie, znajduje się w aktach sprawy ugoda zawarta przed Sądem Rejonowym co wynika z postanowienia z dnia 29 stycznia 1999 r. (sygn. akt Ns 560/98), dotycząca dysponowania przedmiotową nieruchomością. Wynika z niej, że jej strony zawarły ugodę o następującej treści: "J. i K. małż. S. wyrażają zgodę na wydzielenie do używania J. S. i A. W.-S. do używania z nieruchomości położonej w C zapisanej w księdze wieczystej Kw. nr [...] o obszarze 4200 m2 zabudowanej domem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym stanowiącej współwłasność J. i K. małż. S. na prawie wspólności ustawowej oraz małż. J. S. i A. W.-S. na prawie wspólności ustawowej po ½ części, części działki o szerokości 27 metrów od strony ulicy R o powierzchni ok. 1000 m2 z przeznaczeniem na działalność gospodarczą zgodnie ze szkicem znajdującym się na (k.12 akt Ns. 560/98). J. i A. S. wyrażają zgodę na powyższe warunki, strony zgodnie wnoszą o umorzenie postępowania". Z wykładni treści ugody zdaniem Sądu w żadnym przypadku nie wynika, że zgoda na przeznaczenie jej części na działalność gospodarczą oznacza jednocześnie zgodę na prowadzenie – co podnoszą skarżący "budowlanego procesu inwestycyjnego" i zgody tej nie można domniemywać. Dlatego też w tym zakresie prawidłowa jest wykładnia dokonana przez organy prowadzące postępowanie w świetle dyspozycji art. 35 ust. 4 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy – Prawo budowlane. Ubocznie należy podkreślić, że nawet skarżący stwierdzają, że wykładnia treści ugody sądowej byłaby prawidłowa gdyby "zamiarem inwestora byłaby budowa obiektu, który mógłby stanowić potencjalne zagrożenie dla środowiska lub ludzi". Jednak budowa stacji tankowania gazem, budynku obsługi stacji oraz wiaty nad dystrybutorami mogłaby być w istocie tego rodzaju inwestycją, która wymagałaby od inwestora uzyskania szeregu wymaganych przepisami szczególnymi m.in. uzgodnień i opinii innych organów w świetle dyspozycji art. 32 ust. 1 pkt 2. Ponadto z dyspozycji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że właśnie stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są nie tylko inwestor lecz także właściciele (użytkownicy wieczyści lub zarządcy) nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania takiego obiektu. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji. jp