II SA/Lu 619/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2023 r. sprawy ze skargi P. E. P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 5 maja 2023 r. nr SKO.II.41/799/PZP/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Wnioskiem z 7 lutego 2023 r., P. sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca, spółka lub strona) wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy Izbica o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działek nr: [...] w obrębie M., gmina I.. Postanowieniem z 8 marca 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy I. odmówił na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wskazanej lokalizacji inwestycji celu publicznego. W jego uzasadnieniu organ wskazał, że spółka nie dołączyła do wniosku załącznika mapowego w odpowiedniej skali, do czego była zobowiązana na podstawie art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na powyższe została na podstawie art. 64a § 2 k.p.a. wezwana do uzupełnienia wniosku w tym zakresie. Wezwania tego nie uzupełniła, gdyż złożona przez nią mapa nie odpowiada warunkom (skali) wskazanej w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka wniosła o jego uchylenie z powodu naruszenia art. 7 i 8 w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że spółka nie uzupełniła wniosku braków wskazanych w wezwaniu i bezpodstawną odmowe wszczęcia postępowania. Jak wskazała, podjęła stosowne kroki celem zdobycia żądanej przez organ mapy, jednak jak wynika z pisma wydanego przez Starostwo Powiatowe w Krasnymstawie dla wnioskowanego terenu brak jest pokrycia mapą zasadniczą w skali 1:1000. Organ ewidencyjny posiada jedynie analogową mapę ewidencji gruntów w skali 1:5000. Nie była zatem w stanie wykonać wezwania, a mapa przez nią przedstawiona umożliwia nadanie wnioskowi dalszego biegu. Jej zdaniem nie przedłożenie mapy, o której mowa w art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z jednoczesnym przedłożeniem innej mapy zawierającej niezbędne elementy do ustalenia warunków zabudowy nie może zawsze prowadzić do pozostawienia wniosku bez rozpoznania (odmowy wszczęcia postępowania). Postanowieniem z 5 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że zawarte w nim zostały dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stronę (w tej sprawie przesłanka ta nie ma zastosowania), drugą zaś jest istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, należy jednakże przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy bądź w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie albo, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wyżej wymieniony przepis ustanawia po stronie organu administracji obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego występowania przesłanek (podmiotowych lub przedmiotowych), o których tam mowa, uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. W przedmiotowej sprawie taka analiza wniosku została przeprowadzona, która wykazała konieczność zastosowania ww. przepisu. Jak dalej wskazało, art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Wymóg dostarczenia mapy przez wnioskodawcę został również odzwierciedlony w treści ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 20 grudnia 2021 r. w sprawie określenia wzoru formularza wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego albo warunków zabudowy. Wszczęcie postępowania bez właściwej mapy stanowiłoby naruszenie przepisów art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. a w konsekwencji również art. 61 ust. 5a u.p.z.p., natomiast w przypadku wydania decyzji również art. 54 pkt 3 u.p.z.p. Skora zaś przedmiotowy wniosek zawiera mapę w postaci kopii mapy ewidencyjnej wykonanej w skali 1:5000, tym samym nie spełnia wymogu zawartego w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na to postanowienie spółka w całości powtórzyła zarzuty zażalenia dotyczące naruszenia art. 7 i 8 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 2 u.p.z.p. Dodatkowo wskazała, że organ naruszył również art. 7a k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść spółki, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie do organu oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie postanowień obu instancji oraz zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając przywołane zarzuty spółka podniosła, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Jeżeli zaś kwestia objęta sprawą wymaga poczynienia szerszych ustaleń, zwłaszcza w kontekście argumentów podawanych przez wnioskodawcę, bądź jest nieoczywista, to w takich sytuacjach organ zobowiązanych jest wszcząć postępowanie celem wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i w zależności od wyniku przeprowadzonych czynności orzec merytorycznie co do wniosku, bądź też umorzyć postępowanie. Przedłożenie natomiast przez spółkę zaświadczenia wydanego przez Starostwo Powiatowe w Krasnymstawie z którego wynika, że właściwy organ nie posiada w swoich zasobach mapy zasadniczej w skali 1:1000 obejmującej przedmiotowy teren, a jednie analogowa mapę ewidencji gruntów w skali 1:5000. wskazuje na podjęcie przez nią kroków zmierzających do wypełnienia zobowiązania. Oznacza to, że wnioskodawca nie jest obiektywnie w stanie jej pozyskać i nie wynika to z jego zaniechania czy błędu. W takiej sytuacji organ powinien rozważyć możliwość przeprowadzenia analizy urbanistycznej dla planowanej inwestycji w oparciu o dostępne mapy. Natomiast zbyt rygorystyczna interpretacja przepisów prawa mogłaby prowadzić do sytuacji, w której inwestycja nie mogłaby zostać zrealizowana nie ze względu na jej niedopuszczalność, lecz jedynie z uwagi na brak mapy w odpowiedniej skali i określonego rodzaju. Zdaniem spółki, nieprzedłożenie mapy, o której mowa w art. 52 u.p.z.p. z jednoczesnym przedłożeniem innej mapy zawierającej niezbędne elementy do ustalenia warunków zabudowy nie może zawsze prowadzić do pozostawienia wniosku bez rozpoznania (odmowy wszczęcia postępowania). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. W rozpatrywanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ślad za organem pierwszej instancji prawidłowo odmówiło wszczęcia, na wniosek skarżącej spółki, postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organów obu instancji, skarżąca nie dołączyła do wniosku odpowiedniej mapy, co uzasadniało wydanie takiego rozstrzygnięcia, przeciwne stanowisko w tym przedmiocie prezentuje skarżąca. Celem rozstrzygnięcia powyższych kwestii spornych w pierwszej kolejności przywołać należy art. 61a § 1 k.p.a. Stanowi on, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Trafnie w tym zakresie wskazywała skarżąca, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 332/12, wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 763/20, Lex nr 3196031). Dodać również należy, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2021 r. sygn. akt II GSK 429/21). Kontrolując zaskarżone postanowienie należy przychylić się do twierdzenia organów, że w sprawie zaistniała przeszkoda do prowadzenia przedmiotowego postępowania. Co prawda okoliczność ta winna wywołać skutek w postaci pozostawia podanie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., jednakże wadliwość ta nie skutkuje - zdaniem Sądu - koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu skoro obydwa rozstrzygnięcie w istocie mają taki sam skutek - brak dalszego procedowania w sprawie. Przeszkodą do wszczęcia i dalszego prowadzenia postepowania w sprawie wniosku strony było to, że ta nie uzupełniła braków formalnych wniosku zgodnie z wymogami określonymi w art. 52 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 5a u.p.z.p. W myśl art. 52 ust. 2 pkt 1 tej ustawy - wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać między innymi mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: a) elektronicznej - w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych albo b) papierowej. Jednocześnie jak wynika z prowadzonej pomiędzy stronami korespondencji, skarżąca, odpowiadając na wezwanie organu, dostarczyła mapę ewidencyjną z tym, że w skali 1:5000, a zatem innej niż wymagana wskazanym przepisem. Działanie swoje tłumaczyła brakiem w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mapy o odpowiedniej skali, na dowód czego przedłożyła organowi pismo z 25 listopada 2022 r. geodety powiatowego Starostwa Powiatowego w Krasnymstawie mające potwierdzać to stanowisko. W ocenie sądu, stanowisko strony nie zasługuje na uwzględnienie. Mianowicie jak wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie zmierzającego do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego inicjowane jest wnioskiem inwestora. Szczegółowe wymogi co do treści tego wniosku określa art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Jednym z nich jest złożenie mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy ewidencyjnej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: elektronicznej albo papierowej. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że tylko kompletny wniosek pozwala na prowadzenie postępowania. Z treści przywołanej regulacji wynika zaś jednoznacznie, że dołączone do wniosku mapy muszą nie tylko pochodzić z zasobów geodezyjnych, co powinno wynikać z ich treści lecz również powinny mieć one konkretną skalę (jedna z dwóch alternatywnych). Wskazane w ustawie konkretne wymaganie w ramach postępowania nie może być rozumiane dowolnie. Jasno wyrażoną wolą prawodawcy było, aby określone zagadnienia zobrazować w konkretnych skalach, co oznacza, że uznano je za optymalne dla analizy określonych uwarunkowań. Swoje stanowisko odzwierciedlił on, wskazując konkretne skale, nie zaś minimalną dokładność. W takiej sytuacji przedłożenie mapy w większej skali (tu 1:5000) nie spełnia wymagań ustawowych. Tym samym trafnie przyjął organ, że brak któregokolwiek z elementów wniosku skutkować musiał wezwaniem wnioskodawcy do jego usunięcia. Obowiązki w tym zakresie niewątpliwie spoczywają na inicjatorze postępowania. Do kompetencji organu nie należy bowiem kompletowanie dokumentów wymaganych przepisami prawa ani tym bardziej ocena, czy złożone dokumenty, pomimo, że w sposób oczywisty sprzeczne z wymogami stawianymi przepisami ustawy, mogą stanowić podstawę do wydania decyzji. Złożenie zaś map innych niż wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest równoznaczne z nieuzupełnieniem braków wniosku. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżąca nie przedstawiła kompletnego wniosku spełniającego wymagania art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z tej przyczyny koniecznym było wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego dalszego procedowania. Decyzja merytoryczna może być wydana przez organ wyłącznie po spełnieniu przez wnioskodawcę, wszelkich niezbędnych warunków determinujących wydanie takiej decyzji. Trudno ponadto przyjąć, że organ błędnie poprzestał na literalnej wykładni art. 51 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten stawia konkretne wymogi w zakresie rodzaju i skali mapy koniecznej dla wydania przedmiotowej decyzji i uznanie, że warunki te spełnia mapa o innej skali byłoby wykładnią contra legem. Wagę skali mapy podkreślono również w wyroku NSA z 11 lipca 2013 r., II OSK 1631/2013. W tej sprawie inwestor nie mógł pobrać mapy we właściwej skali z państwowego zasobu, gdyż państwowy zasób nie posiadał map w takiej skali. Zdaniem sądu nie stanowiło to żadnego usprawiedliwienia i nie umożliwiało procedowania na mapach o odmiennej skali. Ustawodawca, wskazując skalę mapy, uznał, że będzie ona najkorzystniejsza do przeprowadzenia i przedstawienia właściwej i prawidłowej analizy. Jednocześnie, odnosząc się do pisma geodety powiatowego Starostwa Powiatowego w Krasnymstawie dostrzec należy, że rzeczą wnioskodawcy było nie tylko poprzestanie na oświadczeniu zawartym w piśmie, lecz na podjęciu odpowiednich działań "wymuszających" na organie ewidencyjnym podjęcie kroków umożliwiających pozyskanie odpowiedniej mapy. Artykuł 4 ust. 1a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje bowiem na konieczność zakładania i prowadzenia w systemie teleinformatycznym - dla obszaru całego kraju (poza obszarami morskimi) - wskazanych w przepisie baz danych. Zbiory danych gromadzone w tych bazach stanowią podstawę krajowego systemu informacji o terenie, który z kolei jest częścią składową infrastruktury informacji przestrzennej. Standardowymi opracowaniami kartograficznymi, tworzonymi na podstawie odpowiednich zbiorów danych zawartych w bazach danych, o których mowa w ust. 1a, są natomiast: 1) mapy ewidencyjne w skalach: 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000; 2) mapy zasadnicze w skalach: 1:500, 1:1000, 1:2000, 1:5000 (art. 4 ust. 1e pkt 1 i 2 ww. ustawy). Za niezasadne tym samym Sąd uznał zarzuty podniesione zarówno w skardze, jak i na wcześniejszych etapach postępowania. Mając powyższe na uwadze, nie sposób uznać za trafne argumenty skargi, że organ powinien procedować na dołączonych przez stronę do wniosku mapach ewidencyjnych o skali 1:5000. Koncepcja ta byłaby przykładam działania sprzecznego z obowiązującym w tym zakresie prawem. W tych warunkach, nie podzielając zarzutów skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ww. ustawy, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Tego typu rozstrzygnięciem było natomiast zaskarżone postanowienie.