II SA/Lu 621/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego oddala skargę Decyzją z dnia 4 czerwca 2014 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 24 września 2009 r., znak: [...], nakazującej J. K. rozbiórkę części budynku mieszkalnego o wymiarach 6,3 m x 4,2 m od strony północno-zachodniej, powstałej w wyniku samowolnej rozbudowy tego budynku, zlokalizowanego na działce nr ewid. "x" położonej w [...] - uchylił wskazaną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nakazał J. K. rozbiórkę części budynku mieszkalnego o wymiarach 6,3 m x 4,2 m od strony północno-zachodniej, powstałej w wyniku samowolnej rozbudowy powyższego budynku, zlokalizowanego na działce nr ewid. "x" położonej w [...] z pozostawieniem tarasu i ścian tarasu o wysokości przewidzianej w dokonanym do właściwego organu zgłoszeniu z dnia 26 czerwca 2006 r. Wskazana decyzja organu odwoławczego zapadła w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 12 maja 2008 r. J. K. zwrócił się do Starosty [...] celem o zalegalizowanie dokonanej przez niego nadbudowy i wyrażenie zgody na dokończenie robót prowadzonych przy budynku mieszkalnym o wymiarach 6,3 m x 4,2 m od strony północno-zachodniej, powstałej w wyniku samowolnej rozbudowy tego budynku, na działce nr ewid. "x" w [...]. Stwierdził, iż w oparciu o dokonane zgłoszenie wykonał w sierpniu 2006 r. z betonu taras rekreacyjny, posiadający ściany z cegły o wysokości 0,9 m, przylegający do jego budynku . Później zostały podwyższone ściany tarasu i następnie nakryto powstałe pomieszczenie dachem, zaś w powstałym pomieszczeniu, posiadającym wymiary zewnętrzne 6,0 m x 4,6 m, zostały wbudowane okna oraz drzwi balkonowe . Starosta [...] pismem z dnia 15 maja 2008 r., znak: [...] przekazał powyższe pismo – według właściwości – Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...]. W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 3 czerwca 2008 r., z ustaleń których został sporządzony protokół oraz dokumentacja fotograficzna. Upoważnieni przedstawiciele PINB w [...] stwierdzili, iż na działce nr ewid. "x" zlokalizowany jest parterowy murowany budynek mieszkalny o wymiarach 10,0 m x 13,7 m, posiadający dach dwuspadowy, kryty blachą, częściowo podpiwniczony, który został zlokalizowany w odległości 5,1 m od granicy z działką nr "y". Przedmiotowy budynek został rozbudowany o część o wymiarach 6,3 m x 4,2 m. Cześć rozbudowana parterowa, niepodpiwniczona wykonana została z cegły ceramicznej pełnej z dachem jednospadowym krytym blachą ze spadkiem połaci w kierunku północnym. Wewnątrz części rozbudowanej wykonana byłą posadzka betonowa. Ściana zachodnia i północna oraz strop zostały ocieplone styropianem o grubości 10 cm. W części tej została osadzona stolarka okienna i drzwiowa. W części rozbudowanej nie wykonano tynków wewnętrznych i zewnętrznych oraz instalacji elektrycznej . Inwestor oświadczył, że taras wykonał w dniu 26 czerwca 2006 r. na podstawie zgłoszenia dokonanego do Starostwa Powiatowego w [...]. Następnie w październiku 2006 r. podwyższył istniejące ściany tarasu do wysokości 0,9 m i nakrył powstałą część dachem z płyty warstwowej, zaś w 2007 r. pokrył dach blachą. Na powyższe roboty budowlane związane z rozbudową obiektu inwestor nie okazał stosownych dokumentów uprawniających do ich rozpoczęcia. W opisanym stanie faktycznym w dniu 6 czerwca 2008 r. PINB w [...] postanowieniem znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał J. K. prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego od strony północno-zachodniej o część o wymiarach 6,30 m x 4,20 m na działce nr ewid. "x" położonej w [...] oraz zobowiązał do przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2008 r. określonych w przepisie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane dokumentów. Organ wyjaśnił, że inwestor w dniu 26 czerwca 2006 r. dokonał zgłoszenia dotyczącego wykonania tarasu rekreacyjnego na działce nr ewid. "x" w miejscowości Wandalin nr 9 oraz kserokopie załączników, w postaci mapy podstawowego zagospodarowania terenu, na której zaznaczono lokalizację tarasu. Taras ten, jak wynika ze zgłoszenia, miał posiadać betonowe fundamenty, posadzkę z terakoty lub gresu, ścianę balustradową z cegły pełnej oraz schody betonowe prowadzące na taras z powierzchni działki. Organ podkreślił, że na pozostałe wykonane roboty budowlane inwestor nie uzyskał wymaganego prawem pozwolenia na budowę, stąd konieczne było wszczęcie postępowania legalizacyjnego w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Pismem z dnia 26 września 2008 r. J. K. został wezwany przez PINB w [...] do uzupełnienia stwierdzonych braków w przedłożonej w dniu 24 września 2008 r. dokumentacji. Zobowiązany przy piśmie z dnia 22 października 2008 r. załączył wymagane dokumenty, wobec czego organ pierwszej instancji uznał, że inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku. Postanowieniem z dnia 27 października 2008 r., znak: [...], wydanym na podstawie art.49 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, PINB w [...] nałożył na inwestora (będącego jednocześnie właścicielem nieruchomości) opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 złotych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 9 grudnia 2008 r., znak: [...], utrzymał powyższe postanowienie w mocy. Wobec otrzymanej informacji dotyczącej braku uiszczenia powyższej opłaty legalizacyjnej (pismo Wojewody [...] z dnia 29 grudnia 2008 r., znak: [...]), organ pierwszej instancji decyzją z dnia 24 września 2009 r., znak: [...], nakazał inwestorowi rozbiórkę części wskazanego budynku mieszkalnego, powstałej w wyniku samowolnej rozbudowy tego budynku. Odwołanie od tej decyzji złożył J. K. wnosząc o jej uchylenie. W toku postępowania odwoławczego drugiej instancji ustalił, że inwestor złożył wniosek do Wojewody [...] o udzielenie ulgi w spłacie opłaty legalizacyjnej. Mając na uwadze to, że w tym przedmiocie prowadzone było postępowanie przez właściwe organy administracji oraz sądy administracyjne, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 23 listopada 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego w sprawie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 50 000 zł. Po uzyskaniu informacji, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2014 r., II FSK 1221/12, oddalił skargę kasacyjną J. K. od wyroku WSA w Warszawie z dnia 11.stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1945/11, oddalającego jego skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia 8 czerwca 2011 r., znak: [...], uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia 1 lipca 2010 r., znak: [...], o odmowie umorzenia opłaty legalizacyjnej oraz umarzającą postępowanie organu pierwszej instancji – postanowieniem z dnia 4 czerwca 2014 r., znak: [...], podjął zawieszone postępowanie odwoławcze. We wspomnianej na wstępie decyzji z dnia 4 czerwca 2014 r. organ odwoławczy podzielił zasadniczo argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, co do tego, że wobec niespełnienia przez odwołującego się w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, zasadnym było wydanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Jednakże, jak podkreślił organ, rozbiórce mogą podlegać jedynie roboty budowlane wykonane w warunkach samowoli budowlanej, stąd też organ odwoławczy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB w [...] i orzekł co do istoty sprawy poprzez sprecyzowanie nakazanego obowiązku, to jest nakazał rozbiórkę samowolnie zrealizowanej części omawianego budynku mieszkalnego, z pozostawieniem tarasu i ścian tarasu o wysokości przewidzianej w dokonanym do właściwego organu zgłoszeniu z dnia 26 czerwca 2006 r. Odnosząc się do argumentów podniesionych w rozpoznawanym odwołaniu organ drugiej instancji wskazał, że sytuacja finansowa czy zdrowotna skarżącego nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Skargę do Sądu na powyższą decyzję organu odwoławczego złożył J. K., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), wskutek przekroczenia przez organy orzekające w sprawie granic uznania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że złożył wszystkie wymagane do legalizacji dokumenty, w tym zwłaszcza 4 egzemplarze projektu budowlanego, a rozbudowa jego domu była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz spełniała wymogi sztuki budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Należy podkreślić, że zgromadzenie i ocena materiału dowodowego w celu rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej należy do organów administracyjnych orzekających w tej sprawie. Sądy administracyjne, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), powołane są do kontroli legalności decyzji i innych aktów administracyjnych wydawanych przez organy administracji i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Kontrola Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, ogranicza się do zbadania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz innych decyzji i aktów administracyjnych wydanych w granicach tej sprawy. Kontrola ta obejmuje zwłaszcza sprawdzenie, czy zebrany przez organy administracji materiał dowodowy jest kompletny, to jest wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zbadanie, czy ocena tego materiału dowodowego, dokonana przez organy administracji, mieści się w granicach zasady swobodnej oceny dowodów. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego zabrały w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, zaś dokonana przez te organy ocena zgromadzonych dowodów nie nosi cech dowolności. Organy administracji obu instancji spełniły więc wymogi określone w art. art. 7, 77 § 1, 78 i 80 K.p.a., a organ odwoławczy również wymogi z art. 136 K.p.a. W niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). W myśl art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W świetle ustępu 2 tego artykułu w przypadku gdy budowa, o której mowa w ustępie 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym, jak wynika z ustępu 3 artykułu 48 cytowanej ustawy, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Przepisy art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, wymagają złożenia m.in. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień opracowania projektu oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie jest bezspornym, że w latach 2006-2007 skarżący wykonał roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. "x" położonej w [...] – bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji, wobec ustalenia, że przedmiotowa inwestycja nie narusza zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasadnie organ pierwszej instancji wszczął procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia 6 czerwca 2008 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia, w terminie do 30 grudnia 2013 r., dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy, to jest: - zaświadczenia właściwego organu o zgodności prowadzonych robót z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego; - oświadczenia skarżącego o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący, co jest bezsporne, złożył wszystkie wskazane wyżej dokumenty, co dało podstawę organowi nadzoru budowlanego do podjęcia kolejnego etapu postępowania naprawczego, jakim było nałożenie na inwestora (będącego jednocześnie właścicielem nieruchomości opłaty legalizacyjną w wysokości 50 000 złotych. Wydane w tym przedmiocie postanowienie z dnia 27 października 2008 r., znak: [...], PINB w [...] zostało utrzymane w mocy przez Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 9 grudnia 2008 r., znak: [...]. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 czerwca 2009 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 66/09, odrzucił skargę J. K. na powyższe postanowienie organu drugiej instancji. Nie budzi również wątpliwości, że skarżący nie uiścił opisanej opłaty, co dałoby organom nadzoru budowlanego podstawę do podjęcia dalszych czynności służących legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego obu instancji obowiązane były, w myśl powołanych przepisów, do orzeczenia nakazu rozbiórki. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 48 ustawy, nie zawiera bowiem norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 ustawy, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca nie pozostawił organowi wyboru w zakresie treści rozstrzygnięcia, obligując go do orzeczenia nakazu rozbiórki (wyrok WSA w Opolu z dnia 22 listopada 2012 r., II SA/Op 271/12, LEX nr 1234423). Zarzuty podniesione w skardze nie mogą mieć więc wpływu na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się również w sprawie naruszenia innych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada w istocie wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd skargę oddalił w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).