II FSK 1221/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia del. WSA Nina Półtorak, Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1945/11 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia 8 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty legalizacyjnej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od J. K. na rzecz Ministra Finansów kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sygnatura akt II FSK 1221/12 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.K. na decyzję Ministra Finansów z dnia 8 czerwca 2011 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej. Stan sprawy Sąd przedstawił następująco: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia 27 października 2008 r. nałożył na skarżącego opłatę legalizacyjną w związku z samowolną rozbudową części budynku mieszkalnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia 9 grudnia 2008 r. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy. Dnia 15 grudnia 2008 r. skarżący wniósł o umorzenie tej opłaty. Wojewoda L. decyzją z dnia 5 stycznia 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej, uznając, że wniosek w tej sprawie został złożony bez zachowania właściwego terminu. Minister Finansów decyzją z dnia 5 marca 2009 r. uchylił decyzję Wojewody L., nie podzielając oceny co do niezachowania właściwego terminu do złożenia wniosku i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda L. decyzją z dnia 27 maja 2009 r. odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej ze względu na brak przesłanek do udzielenia ulgi oraz wątpliwość co do możliwości zastosowania w sprawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (obecnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: O.p.). Minister Finansów decyzją z dnia 31 lipca 2009 r. powyższą decyzję Wojewody L. utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 stycznia 2010 r. (VII SA/Wa 1921/09) uchylił zarówno decyzję Ministra Finansów, jak i poprzedzającą ją decyzję Wojewody L., ze względu na naruszenie art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda L. decyzją z dnia 1 lipca 2010 r. odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej, uznając, że w sprawie ma zastosowanie art. 67a § 1 pkt 3 O.p., ale nie występują przesłanki faktyczne, uzasadniające umorzenie. Minister Finansów decyzją z dnia 28 września 2010 r. powyższą decyzję Wojewody L. utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r. (VII SA/Wa 2308/10) uchylił decyzję Ministra Finansów, wyrażając ocenę prawną, że do opłaty legalizacyjnej, jako alternatywnego (dobrowolnego) świadczenia w zamian za odstąpienie od rozbiórki samowoli budowlanej, przepisy O.p. nie mają zastosowania. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania skarżącego Minister Finansów decyzją z dnia 8 czerwca 2011 r. uchylił decyzję Wojewody L. i umorzył postępowanie, powołując się na zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wiążącą go ocenę prawną, zauważając jednak, że sądy administracyjne w licznych innych orzeczeniach nie poddawały w wątpliwość możliwości umarzania opłat legalizacyjnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania, podczas gdy zachodziły przesłanki do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia opłaty legalizacyjnej; naruszenie art. 5, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału co do istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie opłaty; naruszenie art. 67a § 1 pkt 3 w związku z art. 22 O.p. przez uznanie, że opłata legalizacyjna nie podlega umorzeniu na zasadach określonych w tych przepisach oraz naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) przez jego zastosowanie, podczas gdy z uwagi na przedstawione wyżej zarzuty nie zachodzą przesłanki uzasadniające konieczność jego zastosowania. Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a od zasady związania oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego można odstąpić tylko w razie zmiany stanu faktycznego lub przepisów prawa, co w badanej sprawie nie miało miejsca; o związaniu prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego nie tylko stron i sądu, który je wydał, ale także innych sądów i innych organów państwowych oraz - w przypadkach w ustawie przewidzianych – również innych osób, stanowi też art. 170 P.p.s.a. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2010 r. stwierdził, że do rozpatrzenia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej przepisów O.p. nie stosuje się, odpowiada prawu decyzja Ministra Finansów uchylająca opartą na odmiennym założeniu decyzję Wojewody L. i umarzająca postępowanie w sprawie umorzenia tej opłaty. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżący wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy ich wszechstronna ocena pozwala na przyjęcie, że skarżący spełnił przesłanki uzasadniające umorzenie nałożonej na niego opłaty legalizacyjnej, a ponadto naruszenie art. 153 P.p.s.a. przez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające konieczność stosowania zasady wynikającej z tego przepisu. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 67a § 1 pkt 3 w związku z art. 22 O.p. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że nałożona na skarżącego opłata legalizacyjna nie podlega umorzeniu na zasadach określonych w tym przepisie, podczas gdy z normy prawnej wypływającej z jego treści wynika, że taka możliwość istnieje, a przesłanki uzasadniające umorzenie zostały przez skarżącego spełnione. Podczas rozprawy kasacyjnej pełnomocnik Ministra Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim zaaprobować należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Wojewódzkiego co do wiążącego charakteru zasady wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. Istotnie, przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a od zasady związania oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego można odstąpić tylko w razie zmiany stanu faktycznego lub przepisów prawa, co w badanej sprawie nie miało miejsca. Skoro zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2010 r. stwierdził, że do rozpatrzenia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej przepisów O.p. nie stosuje się, ta ocena prawna wiązała zarówno ten Sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jak i organ administracji publicznej przy jej rozpatrzeniu. Jeżeli skarżący tę ocenę prawną zamierzał kontestować, winien był zaskarżyć ten wyrok, w którym została ona wyrażona, a nie dopiero wyrok, w którym do niej się zastosowano. Trzeba przy tym dodać, że jakkolwiek w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych zdaje się przeważać pogląd o możliwości zastosowania przepisów O.p. do rozpatrywania wniosków o umorzenie opłaty legalizacyjnej, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2013 r. (II FSK 794/12) orzekł, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania art. 67a O.p., mimo zawartego w art. 49 ust. 2 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego odesłania do odpowiedniego stosowania działu III O.p. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten podziela. Jako chybiony uznać więc należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. przez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zachodziły przesłanki uzasadniające konieczność stosowania zasady wynikającej z tego przepisu. Wbrew stanowisku skarżącego nie tylko nie można mówić o braku przesłanek uzasadniających konieczność zastosowania wynikającej z niego zasady, ale niezastosowanie tej zasady prowadziłoby do jego naruszenia w stopniu rażącym. W konsekwencji chybiony w samym założeniu jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy ich wszechstronna ocena pozwala na przyjęcie, że skarżący spełnił przesłanki uzasadniające umorzenie nałożonej na niego opłaty legalizacyjnej. Zarzut ten zbudowany bowiem został na nieuprawnionym założeniu, że przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 67a § 1 O.p. może dojść do umorzenia opłaty legalizacyjnej na jego podstawie, podczas gdy rozstrzygnięcie takie nie miałoby podstawy normatywnej. Wreszcie, z tych samych powodów nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 67a § 1 pkt 3 w związku z art. 22 O.p. przez ich niezastosowanie i w konsekwencji stwierdzenie, że nałożona na skarżącego opłata legalizacyjna nie podlega umorzeniu na zasadach określonych w tym przepisie, jako że właśnie niezastosowanie w sprawie tych przepisów odpowiada prawu. W rezultacie, ponieważ żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.