II SA/Lu 628/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "organ odwoławczy"), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] (dalej jako: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia G. K. (dalej jako: "skarżąca") administracyjnej kary pieniężnej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., organ I instancji wymierzył skarżącej administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Od decyzji nie została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Podstawą prawną wydanej decyzji stanowił art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. 2018 r., poz. 142 z późn. zm.) dalej jako:" u.o.p." lub "ustawa o ochronie przyrody". Pismem z dnia 22 lutego 2018 r. skarżąca wniosła o umorzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189k § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) dalej jako: "k.p.a.". W uzasadnieniu strona przywołała treść przepisu, który stanowił podstawę prawną jej wniosku oraz fragmenty wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12 dalej jako "wyrok TK" i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I FSK 31/08, wymieniła działania które zmierzają do wykonania nasadzeń wyrównujących stratę po usuniętych drzewach. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ I instancji odmówił umorzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 89 ust. 11 ustawy o ochronie przyrody, umorzenie administracyjnej kary pieniężnej jest możliwe jedynie w stosunku do osób fizycznych. Nie stwierdzono również podstaw do umorzenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.) czy przepisów k.p.a. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 189a § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie mają zastosowania przepisy k.p.a. w zakresie administracyjnych kar pieniężnych. W ocenie skarżącej z uwagi na nieuregulowanie w przepisach ustawy o ochronie przyrody, możliwości umorzenia administracyjnej kary pieniężnej, w stosunku do osób prawnych należy stosować przepisy k.p.a., bowiem mają one charakter uzupełniający wobec przepisów szczególnych. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącej i decyzją z dnia [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że przepisy ustawy o ochronie przyrody mają charakter szczególny wobec przepisów dotyczących umarzania administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych w k.p.a. czy ustawie o finansach publicznych. Art. 88 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody przewiduje natomiast ulgę w postaci możliwości rozłożenia kary na raty i jest to jedyna możliwość złagodzenia uciążliwości związanej z koniecznością poniesienia kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Powołując się na wyrok TK, podkreślono, że obowiązek uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew pod groźbą realnej kary finansowej jest jedynym skutecznym sposobem ochrony przyrody w zakresie drzewostanu. Skarżąca wniosła na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: - art. 189a § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie mają zastosowania przepisy działu IVa k.p.a.; - art. 8, art. 11, i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji i nienależytym jej uzasadnieniu. W uzasadnieniu skargi skarżąca powieliła argumentację przedstawioną w odwołaniu wywodząc, że w sprawie powinny mieć zastosowanie przepis k.p.a. z uwagi na nieuregulowanie w ustawie o ochronie przyrody, możliwości umorzenia administracyjnej kary pieniężnej wobec osób prawnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Przedmiotem kontroli sądu była decyzja organu odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy umorzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia drzew. Spór w przedmiotowej sprawie koncentrował się wokół prawidłowości rozstrzygnięcia i zastosowania przepisów ustawy o ochronie przyrody w zakresie odmowy umorzenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem skarżącego ustawa o ochronie przyrody nie zawiera przepisów na podstawie których udzielono by osobie prawnej (Gminie) ulgi w wykonaniu kary administracyjnej. Dlatego w zakresie żądania umorzenia administracyjnej kary pieniężnej zastosowanie mają przepisy Działu IVa kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uważa, że przepisy ustawy o ochronie przyrody przewidują możliwość złagodzenia uciążliwości związanych z koniecznością poniesienia kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Zastosowanie ma w takim przypadku art. 88 ust. 8 u.o.p., który należy uznać za lex specjalis wobec przepisów ogólnych dotyczących umarzania administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie o finansach publicznych. Dział IVa "Administracyjne kary pieniężne" do Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzony został ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Projektowane rozwiązania stanowiły uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Przepisy k.p.a. w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu będą przepisami ogólnymi, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uregulowania w przepisach odrębnych poszczególnych aspektów materii dotyczącej kar administracyjnych, przepisów proponowanego działu nie będzie stosowało się w zakresie tych aspektów (art. 189a § 2 k.p.a.) (por. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, nr druku: 1183). Stosownie do art. 189a § 2 pkt 6 k.p.a. określającego zakres stosowania przepisów o administracyjnych karach pieniężnych w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu drugiej instancji, że przepisy ustawy o ochronie przyrody przewidują ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej m. in. w postaci umorzenia 50% kary osobie fizycznej (art. 89 ust. 11). Natomiast art. 88 ust. 8. ustawy dotyczy pozostałych osób na które nałożono karę. Stosownie do tego przepisu na wniosek, złożony w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, lub od dnia, w którym upłynął termin, na który odroczono uiszczenie kary, można rozłożyć karę na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat. Art. 88 i art. 89 ustawy przewiduje jeszcze inne warianty udzielania ulg w karze, w zależności od charakteru i następstw zniszczeń przyrody. Zdaniem Sądu, ze względu na zakres regulacji zamieszczonej w ustawie o ochronie przyrody nie będą miały zastosowania przepisy działu IVA k.p.a. Przepisy ustawy o ochronie przyrody mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a. Lex specialis oznacza normę bardziej szczegółową, lex generalis-bardziej ogólną w odniesieniu do pewnej wspólnej kategorii spraw, sytuacji czy grupy adresatów. Przyjmuje się, że norma bardziej szczegółowo regulująca daną materię spraw lub węziej, określająca grupę osób, do której jest skierowana, powinna uchylać normę regulującą tę samą materię w sposób bardziej ogólny lub w szerszy sposób identyfikującą swoich adresatów (Wielka encyklopedia prawa. Teoria i filozofia prawa. Tom VII. Redaktor Naczelny prof. B.Hołyst, redaktorzy naukowi tomu VII; prof. A.Bator, prof. J.Zajadło, prof. M. Zirk-Sadowski). Mając na uwadze powyższe reguły interpretacyjne przyjęte w teorii prawa to zdaniem Sądu, przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej są regulacją bardziej specjalistyczną, szczegółową, bardziej precyzyjniej oddającą intencje prawodawcy w tym zakresie niż ogólne przepisy k.p.a. Porównanie tych przepisów z uregulowaniami zawartymi w k.p.a. wykazuje, że zakres normowania w przepisach odrębnych nie pokrywa się z zakresem normowania w przepisach IVa działu. Odmienne uregulowania w zakresie złagodzenia sankcji nałożonej za zniszczenie lub wycięcie drzew w zależności od podmiotu, który dokonał takiego nielegalnego usunięcia/zniszczenia nie oznacza braku przepisu prawa. Powołując się na Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego (A.Wróbel, M.Jaśkowska, M.Wilbrandt-Gotowicz, wyd. WK 2018) oznacza to że, gdy zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, odnośny przepis działu IVa nie ma zastosowania. (....) Przepisy odrębne nie mogą zatem w tych przypadkach być uzupełniane ani modyfikowane odnośnymi regulacjami działu IVa. W przypadku gdy przepisy odrębne w ogóle nie regulują zagadnienia uregulowanego w § 2, przepisy działu IVa stosuje się wprost w oznaczonym zakresie. W kontekście powyżej przytoczonego poglądu niezasadny jest zarzut skargi, że brak uregulowania w zakresie umorzenia nałożonej kary administracyjnej w stosunku do osoby prawnej pozwala na sięgnięcie do uregulowania zawartego w art. 189k § 1 pkt 3 k.p.a. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżącego powodowałby chaos prawny, gdyż w zależności od tego jaki podmiot domagałby się udzielenia ulgi stosowano by różne reżimy prawne. Ochrona przyrody stanowi element ochrony środowiska, a – z mocy art. 4 u.o.p. – obowiązek dbałości o przyrodę, jako dziedzictwo i bogactwo narodowe, ciąży przede wszystkim na organach administracji publicznej, osobach prawnych (innych jednostkach organizacyjnych) oraz osobach fizycznych, przy czym organy administracji obowiązane są do zapewnienia prawnych, organizacyjnych i finansowych warunków ochrony przyrody. W art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji ochrona przyrody jest expressis verbis wymieniona jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa jednakowego traktowania. Trybunał w wyroku TK z dnia 1 lipca 2014 r., SK 6/12 stoi na stanowisku, że mechanizm prawny polegający na obowiązku uzyskania przez posiadacza nieruchomości zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z danej nieruchomości i uiszczenia w określonych przypadkach opłaty, pod groźbą pieniężnej kary administracyjnej za ich usunięcie bez zezwolenia, jest adekwatnym i efektywnym środkiem ochrony przyrody w tym zakresie. Ma on zapobiegać, i w dużym stopniu zapobiega, samowolnemu usuwaniu zadrzewień, które mogłoby powodować niepowetowany uszczerbek w środowisku przyrodniczym, w celu realizacji interesu prywatnego. We wcześniejszych swoich orzeczeniach Trybunału Konstytucyjny uważał, że wymóg "konieczności" zostaje spełniony, gdy wartości konstytucyjnej z katalogu ujętego w art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji nie można chronić w inny sposób, z pominięciem dokonanego ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych praw (wolności). Nie można bowiem wskazać innego sposobu ochrony przyrody w tym zakresie, który mógłby równie skutecznie zapobiegać niszczeniu drzewostanu. Brak obowiązku uzyskiwania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do tego obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym drzewostan. Z uwagi na powyższe, skoro ustawodawca uznał za zasadne zróżnicować odpowiedzialność podmiotów niszczących przyrodę, to zdaniem Sądu nie ma podstaw do negowania prawa rozsądnego ustawodawcy do ustalania zasad łagodzących nałożone kary administracyjne w sposób wynikający z ustawy o ochronie przyrody. Prawodawca w przepisach tej odrębnej ustawy uregulował kwestię kar administracyjnych kompleksowo co oznacza, że w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. W ocenie sądu w niniejszej sprawie nie naruszono zasad postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, tj. art. 8 i 11 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawierało wszystkie przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. elementy. Mając na uwadze powyższe rozważania, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) sąd oddalił skargę.