II SA/Lu 634/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska - Pietrzak, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 27 września 2017 r. posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. H. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie R. H. od decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] o ustaleniu, na rzecz [...] S.A. z siedzibą w L., lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmującej budowę: słupowej stacji transformatorowej, elektroenergetycznej napowietrznej i kablowej linii średniego napięcia 15 kV, oraz kablowej linii niskiego napięcia z przebiegiem przez działki nr ewid. w obrębie K. w Gminie W.: [...], [...], [...], [...], [...] oraz w obrębie Z. w Gminie W.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] - na podstawie art. 134 w związku z art. 17 pkt 1, art. 127 § 2, art. 123 i art. 144 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze. zm.) dalej "kpa" - stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Kolegium ustaliło, że decyzja organu I instancji, której dotyczy odwołanie wniesione przez R. H. w dniu [...] lutego 2017 r. (k.86 akt admin.) wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna z dniem [...] marca 2016 r., co zostało potwierdzone na ostatniej stronie kwestionowanej decyzji. Organ I instancji w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. wyjaśnił przy tym, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej, ze względu na udział znacznej liczby osób strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia. Obwieszczenia zamieszczono na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy W., a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości - przekazane sołtysom wsi K., [...] Decyzja została natomiast zamieszczona na stronie BIP UG [...] oraz wywieszona na tablicy ogłoszeń UG [...] w dniu [...] stycznia 2016 r. Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w tej sytuacji odwołanie od spornej decyzji, posiadającej przymiot ostateczności, jest niedopuszczalne. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest bowiem pogląd, że przesłanki niedopuszczalności odwołania obejmują przyczyny zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podstawowe przyczyny niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym to: nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie decyzji), niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym czy też wyczerpanie toku instancji. Odwołanie wnosi się celem weryfikacji (ewentualnej zmiany lub uchylenia) decyzji nieostatecznej i jako, że jest ono zwyczajnym środkiem prawnym, służy stronie tylko od decyzji nieostatecznej. Rozpatrzenie zaś odwołania od decyzji ostatecznej, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Wzruszenie decyzji ostatecznych może nastąpić jedynie nadzwyczajnymi środkami zaskarżenia, m.in. w trybie wznowienia postępowania. Z tych względów Kolegium wskazanym na wstępie postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. H. domagał się uchylenia powyższego postanowienia, zarzucając jego wydanie z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 6, 7, 8, 9, 10, 77, 80 i 134 kpa oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), dalej "upzp". Skarżący podniósł, że – wbrew stanowisku organu odwoławczego - decyzja organu I instancji nie stała się ostateczna z dniem [...] marca 2016 r., gdyż nie została doręczona skarżącemu z zachowaniem trybu przewidzianego w art. 53 ust. 1 upzp. Przepis ten stanowi, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Na piśmie zaś zawiadamia się inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Przepis ten jako przepis szczególny w stosunku do art. 49 k.p.a. wymaga więc, aby niektóre strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o wydaniu decyzji i innych czynnościach organ zawiadomił na piśmie (inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych), zaś inne - w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty, przy czym te dwie ostatnie formy zawiadomienia są stosowane w przypadku udziału znacznej liczby osób w postępowaniu administracyjnym, jak również wtedy, gdy z góry nie można ustalić kręgu podmiotów, które powinny wziąć udział w całym postępowaniu lub w niektórych czynnościach. W świetle powyższego skarżący, jako właściciel terenu objętego wnioskiem o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, powinien być zawiadomiony o toczącym się postępowaniu, a także o decyzji kończącej postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji celu publicznego na piśmie, czego organ I instancji nie uczynił. W konsekwencji skarżący nie został powiadomiony (nie wiedział) o wydanej decyzji, która nie została mu doręczona na piśmie, nie miał przy tym możliwości zapoznać się z nią z obwieszczeń, ponieważ nie zamieszkuje na terenie planowanej inwestycji. Tym samym pozbawiono go realnej możliwości powzięcia wiadomości o wydanej decyzji, by móc ją kwestionować w postępowaniu odwoławczym. W stosunku do niego nie nastąpiło więc skuteczne doręczenie kwestionowanej decyzji w trybie art. 49 kpa. Decyzję organu I instancji otrzymał dopiero wraz z pismem Wójta Gminy W. z dnia [...] lutego 2017 r., dlatego z zachowaniem 14-dniowego terminu, tj. w dniu [...] lutego 2017 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego sporne odwołanie – nie było więc podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności tego odwołania, gdyż w stosunku do skarżącego decyzja nie stała się ostateczna. Z uwagi na dwojaki sposób doręczania przewidziany w ustawie dla każdej z dwóch grup podmiotów inaczej będzie rozpoczynał bieg termin do wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie. W stosunku do podmiotów, którym doręczono na piśmie zawiadomienie o wydaniu decyzji, termin do wniesienia odwołania rozpocznie bieg od dnia zapoznania się z decyzją w formie i warunkach wskazanych w zawiadomieniu. Jeżeli wraz z zawiadomieniem stronie zostanie przekazana decyzja, to termin ten rozpocznie bieg od dnia doręczenia tej decyzji zgodnie z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego. W stosunku do podmiotów zawiadamianych w drodze ogłoszenia publicznego bieg terminu rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego, w sensie dostępności dla osób zainteresowanych, udostępnienia decyzji administracyjnej. Ponadto skarżący podniósł, że nawet gdyby przyjąć stanowisko organu II instancji, że w sprawie wzruszenie decyzji lokalizacyjnych mogłoby nastąpić w drodze wznowienia postępowania, to organ ten powinien ustalić, czy pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. zwane "odwołaniem" nie stanowi w istocie wniosku o wznowienie postępowania. Dodatkowo zarzucił, że organ I instancji dokonał wadliwego obwieszczenia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy W., gdyż w świetle art. 53 ust. 1 upzp miejscem lokalizacji inwestycji celu publicznego, którego dotyczyły decyzje lokalizacyjne były wsie w obrębach [...], a nie [...]. Nie doszło zatem do zawiadomienia stron postępowania o wydaniu decyzji w miejscowości, w której ma ona być zlokalizowana. Zawiadomienie takie miało miejsce jedynie przy wszczęciu postępowania, natomiast umieszczenie obwieszczenia o wydanej decyzji na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy W., bez zawiadomienia mieszkańców wsi w sposób zwyczajowo przyjęty o wydaniu tej decyzji nie spełnia wymogów art. 53 ust. 1 upzp. W świetle powyższego - zdaniem skarżącego - zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa oraz przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien ustalić czy skarżący został skutecznie zawiadomiony o decyzji lokalizacyjnej i czy decyzja ta została mu prawidłowo doręczona. W przypadku ustalenia, że nie doszło do skutecznego doręczenia organ powinien uznać, że nie rozpoczął się bieg terminu do jej zaskarżenia, a zatem powinien przyjąć, że odwołanie z dnia [...] lutego 2017 r. (data wpływu [...] lutego 2017r.) zostało złożone z zachowaniem terminu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem - organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ w niniejszej sprawie zastosował ten przepis co najmniej przedwcześnie. Bezspornie skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo z dnia [...] lutego 2017 r. (data wpływu [...] lutego 2017 r.) zwane "odwołaniem" prawie ponad rok po wydaniu kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 2017 r. Nie jest kwestionowane w sprawie również to, że decyzja ta – wobec jej niezaskarżenia - została przez organy obu instancji uznana za ostateczną z dniem [...] marca 2016 r. Zarzuty skargi sprowadzają się natomiast do tego, że decyzja nie została doręczona skarżącemu (organ nie zachował trybu z art. 53 upzp), nie wiedział on o jej wydaniu i nie brał udziału w postępowaniu, a więc nie mógł wcześniej jej zaskarżyć. Decyzję skarżący otrzymał dopiero w dniu [...] lutego 2017 r., a zatem wniósł od niej odwołanie w dniu [...] lutego 2017 r. W świetle powyższego organ odwoławczy powinien zwrócić się do skarżącego o sprecyzowanie czy złożone pismo z dnia [...] lutego 2017 r. jest odwołaniem od kwestionowanej decyzji czy też jest wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Oczywistym jest bowiem, że o właściwej kwalifikacji pisma świadczy nie jego tytuł, ale okoliczności danej sprawy i zawarta w tym piśmie argumentacja. Skarżący podnosi mianowicie, że decyzja lokalizacyjna nie została mu doręczona prawidłowo tj. z zachowaniem trybu przewidzianego w art. 53 upzp i art. 49 kpa, a więc w istocie nie doszło do skutecznego doręczenia mu tej decyzji. Zdaniem skarżącego, w tej sytuacji w stosunku do niego przedmiotowa decyzja nigdy nie stała się ostateczna, a termin na wniesienie odwołania rozpoczął bieg od otrzymania przez skarżącego decyzji tj. od dnia [...] lutego 2017 r. Stanowisko to nie jest słuszne. W orzecznictwie i piśmiennictwie wypracowany został jednolity pogląd, że termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji z powodu niedoręczenia jej decyzji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu. Po jego upływie tj. po "uostatecznieniu" się decyzji strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia może skutecznie bronić się tylko przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak i J. Borkowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, W. 2005, s. 581). Z powyższych względów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając z jednej strony, że kwestionowana decyzja lokalizacyjna jest ostateczna, zaś z drugiej strony mając na uwadze treść "odwołania", w którym skarżący podnosi, że decyzja nie została mu doręczona, powinno wezwać skarżącego do jednoznacznego określenia, czy to "odwołanie" nie stanowi w istocie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji lokalizacyjnej. W świetle okoliczności niniejszej sprawy zaniechanie takiego wezwania stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej w sposób budzący zaufanie, wyrażonej w art. 8 kpa (zob. także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 października 2011 r., II SA/Ol 759/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2010 r., II SA/Wr 630/09). Mając powyższe uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1369), Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe rozważania.