II SA/Lu 635/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant st. ref. Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2004 r sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) w związku z art. 3 ust. 4, art. 8, art. 39 i art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (DZ.U. Nr 64, poz. 593, z późn. zmianami) po rozpatrzeniu odwołania A.W. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na remont pomieszczenia mieszkalnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skład orzekający SKO wskazał, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, organ I instancji decyzją z dnia [...]czerwca 2004 r. Nr [...] odmówił A.W. przyznania zasiłku celowego na remont pomieszczenia mieszkalnego, uzasadniając odmowę możliwościami finansowymi Ośrodka Pomocy Społecznej. Od decyzji tej odwołał się A.W. Kwestionował on słuszność wydanej w jego sprawie decyzji. Odwoływał się on do swojej trudnej i ciężkiej sytuacji życiowej, Wskazywał, iż zamieszkuje w pomieszczeniu wymagającym remontu technicznego, że już rozpoczął prace remontowe i zgromadził część materiałów, jednak potrzebuje środków finansowych na dalsze prace i zakup kolejnych materiałów budowlanych. O pomoc zabiega, jak podnosił, z tego powody, iż posiadany przez niego dochód nie pozwala na kontynuowanie dalszych prac. Ustosunkowując się do zarzutów A.W. skład orzekający SKO odwołał się do przepisu art. 7 ustawy o pomocy społecznej. Jak podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z tym przepisem pomoc na zasadach określonych w ustawie udziela się osobom i rodzinom znajdującym się t rudnej sytuacji życiowej uzasadniającej taką pomoc, przy czym stosownie do treści art. 3 ust. 4 ustawy, potrzeby osób lub rodziny korzystającej z pomocy winny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Ponadto, jak wskazano, Sytuacja życiowa, w której znajduje się A.W., świadczy o tym, iż spełnia on wymogi formalne uprawniające do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Jak jednak podniesiono, zasiłek celowy z pomocy społecznej jest świadczeniem uznaniowym, co oznacza,, że nie jest on przyznawany obligatoryjnie każdej osobie i rodzinie spełniającym warunki formalne jego przyznania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w tym kontekście, wskazano, iż przyznanie tej formy pomocy i jej wysokość lub odmowa przyznania pomocy uzależnione są od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, ilości osób uprawnionych do świadczeń i ich indywidualnej sytuacji życiowej. Jak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w rezultacie ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o wizje lokalna przeprowadzoną z udziałem inspektora do spraw budownictwa i gospodarki przestrzennej, z której wynika, iż A.W. zajmuje w budynku mieszkalnym jedno pomieszczenie mieszkalne i dobudowany ganek. Mieszkanie to nadaje się do zamieszkania, ale obecnie wymaga drobnej naprawy, tj. między innymi ewentualnego pomalowania pomieszczeń i dokonania naprawy podłogi. Wskazano również, iż do budynku zamieszkiwanego przez skarżącego zostało wykonane przez pracowników Urzędu Gminy przyłącze wodociągowe z materiałów powierzonych przez A.W., a wartość tych robót oszacowano na kwotę około 500 złotych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podniesiono ponadto, iż organ I instancji w motywach swojej decyzji, wskazał, iż dysponuje znacznie ograniczonymi środkami finansowymi na zadania własne, które nie wystarczają na pokrycie wszystkich potrzeb rodzin i osób ubiegających się o pomoc i kwalifikujących się dom udzielenia takiej pomocy. W tym kontekście, odwołując się do informacji uzyskanych w środowisku wynika, iż skarżący niezbędne prace jest w stanie wykonać sam, gdyż tego rodzaju prace wykonywał zarobkowo w ramach prac dorywczych. Podniesiono również, iż biorąc pod uwagę możliwości samodzielnego wykonania prac, racjonalne wykorzystanie posiadanych środków i potencjalna możliwość zdobycia dodatkowych środków z prac dorywczych, A.W. będzie w stanie etapowo dokończyć rozpoczęte prace. Wskazano również, iż mimo orzeczonego w 2001 r. znacznego stopnia niepełnosprawności z powodu schorzeń psychicznych, A.W. jest sprawny fizycznie. Źródłem jego dochodu jest zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny, 4 a ponadto w ciągu ostatnich dwóch lat skarżący otrzymywał z Ośrodka Pomocy Społecznej niezbędna pomoc celową, udzielaną w miarę posiadanych przez ośrodek środków finansowych. Od tej decyzji A.W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zawarli żądanie zmiany zaskarżonej decyzji i wydanie korzystnego dla niego orzeczenia przyznającego mu zasiłek celowy na remont pomieszczenia mieszkalnego. Uzasadniając swoje żądanie, podnosił, iż dokończenie rozpoczętego remontu pomieszczenia mieszkalnego jest konieczne i niezbędne, zwłaszcza, że chodzi w szczególności o naprawę przeciekającego dachu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu kwestionowało słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosiło o jej oddalenie. Dodatkowo, w odpowiedzi na skargę podniesiono, iż przyznawanie przedmiotowej formy pomocy społecznej (zasiłku celowego) nie ma charakteru obligatoryjnego, a ponadto organ pomocy społecznej podejmując decyzję o przyznaniu pomocy w tej formie musi uwzględniać, poza potrzebami wnioskodawcy również potrzeby innych osób, a także i to, ze z uwagi na limitowaną wysokość środków jest ona zawsze ze swej istoty ograniczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek u podstaw rozstrzygnięcia Sądu legły zdecydowanie inne motywy i racje, niż te podnoszone w skardze przez A.W. Kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena zaskarżonej decyzji formułowanych w stosunku do nich zarzutów musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi – w kontekście wyżej wskazanych zasad i kryteriów orzekania Sądu, wyznaczających jego kognicję, nie sposób, więc uczynić zadość żądaniu skarżącego i zmienić zaskarżoną decyzję i przyznać A.W. zasiłek celowy na remont zajmowanego przez niego pomieszczenia mieszkalnego.. W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż jak należy zasadnie wnosić z lektury akt sprawy, zaskarżona decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako wadliwa, nie może się ostać. W przekonaniu Sądu, zasadnie, bowiem należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania, a naruszenie to nie pozostawało bez wpływu na wynik sprawy. W tym względzie, podnieść zwłaszcza należy, iż w kontekście uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji, zwłaszcza zawartych w niej treści – "Zgodnie z art. 7 ustawy o pomocy społecznej, pomoc na zasadach określonych w ustawie udziela się osobom i rodzinom znajdującym się trudnej sytuacji życiowej uzasadniającej taką pomoc, przy czym stosownie do treści art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób lub rodziny korzystającej z pomocy winny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej [...]" – jednoznacznie odwołujących się do podstawowych kryteriów udzielania pomocy społecznej, jak również, gdy zważyć na podnoszony przez skład orzekający SKO argument, iż pomoc społeczna udzielana w formie zasiłku celowego, jak to wynika z przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej jest świadczeniem uznaniowym – "[...] nie jest on obligatoryjnie przyznawany każdej osobie i rodzinie, która spełnia warunki formalne jego przyznania. Przyznanie tej formy pomocy i jej wysokość lub odmowa przyznania pomocy uzależnione są od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej, ilości osób uprawnionych do świadczeń i ich indywidualnej sytuacji życiowej" – w przekonaniu Sądu, w pełni zasadnie poddać należy w wątpliwość to, czy kreowane w taki sposób racje, dla których SKO zaakceptowało rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego korespondują z rzeczywistym stanem rzeczy. Odwołanie się przez organ administracji publicznej do konkretnych kryteriów udzielania pomocy społecznej, w sytuacji, gdy orzekając, co do istoty sprawy odmówiono wnioskodawcy przyznania świadczenia z pomocy społecznej, obligowało do precyzyjnego skonfrontowania tychże kryteriów z rzeczywistym konkretnym stanem rzeczy i wykazania na tej podstawie i na tle niespornych ustaleń faktycznych - odnoszących się w szczególności do: zakresu udzielanej przez OPS; zasad jej udzielania osobom znajdującym się w tożsamej lub podobnej sytuacji, jak skarżący, zwłaszcza pomocy udzielanej na remonty mieszkań; jej form, wysokości świadczeń pieniężnych; konkretnie wskazanych możliwości finansowych ośrodka; skali udzielanej przez ośrodek pomocy i przyjmowanych w tym względzie kryteriów racjonalności gospodarowania tymi środkami oraz będących tego konsekwencją preferencji determinowanych sytuacją życiową osób ubiegających się o taką pomoc – zwłaszcza, że przecież świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego jest świadczeniem uznaniowym. Tym bardziej, więc decyzja o odmowie jego przyznania, w swej części motywacyjnej musi w precyzyjny i jasny sposób wykazywać racje takiego rozstrzygnięcia. Nakaz tego rodzaju jednoznacznie wynika z treści przepisu art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego określającego obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej. Należy do nich jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przy tym, uzasadnieniu rozstrzygnięcia przypisać należy szereg niezwykle istotnych funkcji. Nie dość, bowiem, iż wykonuje ono prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta, to również daje podstawę kontroli decyzji oraz odgrywa rolę perswazyjna w stosunku między innymi do adresata decyzji (por. K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Zakamycze 2004, s.91). Gdy w tym kontekście zwrócić również uwagę na to, iż jak podkreśla się w judykaturze uzasadnienie faktyczne decyzji nabiera szczególnej wagi, gdy organ administracji publicznej działa na zasadzie uznania administracyjnego albo, gdy przesłankami rozstrzygnięcia sprawy są pojęcia nieostre (wyrok NSA z 22 października 1981 r. w sprawie sygn. akt I SA 2147/81, za: K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, op. cit., s.92), to nie może budzić wątpliwości, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia tych warunków. Kwestia funkcji uzasadnienia decyzji administracyjnej była i jest przedmiotem analiz podejmowanych w orzecznictwie sądowym. W tym względzie podkreślić, więc należy, iż zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia, z czego wynika, iż uzasadnienie powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa) (por. np.: wyrok NSA z 23 października 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA/Ka 225/97; wyrok NSA z 8 września 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 893/97). W tym kontekście przywołać należy również stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. w sprawie sygn. akt SA/Lu 2479/94, z treści, którego wynika, iż istotnym czynnikiem wpływającym na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy, a motywy te powinny znaleźć swój wyraz również w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać ich racje i argumenty, a bez zachowania tego elementu strony nie mają możliwości obrony swoich interesów, zwłaszcza zaś poprzez podjęcie polemiki z organem w odwołaniu, czy też w skardze do Sądu. W przekonaniu Sądu, z powyższego wynika nie dość, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia swoich podstawowych wyżej wskazanych funkcji – w tym w szczególności uniemożliwia kontrolę trafności decyzji - to ponadto, w kontekście w pełni zasadnego stanowiska, a mianowicie, iż uzasadnienie składa się z dwóch części, tj. uzasadnienia faktycznego i prawnego, co nakazuje, iżby najpierw podać fakty, które organ administracji uznał za udowodnione, a dopiero później dokonać oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa (por. np. wyrok NSA z 14 grudnia 2000 r. w sprawie sygn. akt III SA 2042/00), w istocie rzeczy odwołuje się do ustaleń nie tyle swobodnych, co dowolnych, co świadczy o naruszeniu przepisu art. 80 kpa. O zasadności tego stanowiska przekonuje chociażby wyżej już wspomniana kwestia, a mianowicie zaniechanie skonfrontowania ogólnych kryteriów udzielania pomocy społecznej z rzeczywistym stanem rzeczy, uwzględniającym wyżej przywołane elementy, co jest istotne, w kontekście uznaniowości przyznawania świadczenia, o które zabiegał A.W. Za dowolne należy, bowiem traktować takie ustalenia faktyczne, które jakkolwiek znajdują swoje potwierdzenie w materialne dowodowym, to jednak niekompletnym lub nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczyć zaś mogą dopiero takie ustalenia, które przeprowadzone zostaną w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i przeanalizowanego w sposób czyniący zadość przepisowi art. 77 § 1 kpa, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako koniecznego i niezbędnego warunku załatwienia sprawy stosownie do art. 7 kpa (por. wyrok SN z 23 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt III ARN 55/94, OSNAP 1995, nr 7, poz. 83). Abstrahując od wyżej wskazanych uchybień, które w przekonaniu Sądu, potwierdzają zasadność formułowanych ocen i wniosków z nich wypływających, potwierdzeniem ich jest również konwencja argumentowania przyjęta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, na przykład w zakresie, w jakim odwołuje się do tego, iż "[...] z informacji uzyskanych w środowisku wynika, iż odwołujący niezbędne prace jest w stanie wykonać sam, gdyż tego rodzaju prace wykonywał zarobkowo w ramach prac dorywczych [...]" - nie sposób uznać, iżby tego rodzaju ustalenie spełniało wymogi dowodzenia faktów, o których mowa w kodeksie postępowania administracyjnego, co uzasadnia wniosek o jego dowolności. Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze poczyni ustalenia faktyczne w sprawie, w sposób czyniący zadość przepisom art. 80, 77 § 1 i 7 kpa, zwłaszcza z uwzględnieniem takich elementów, jak: zakres udzielanej przez OPS pomocy na remonty mieszkań; zasady jej udzielania osobom znajdującym się w tożsamej lub podobnej sytuacji, jak skarżący; form tej pomocy, w tym wysokości świadczeń pieniężnych – na fakty jej udzielania wskazywał w toku rozprawy skarżący A.W.; możliwości finansowych ośrodka, dotychczas wydatkowanych na wskazane cele (zasiłki celowe na remonty mieszkań) środków, z uwzględnieniem konkretnych indywidualnych przypadków i stosowanych w nich kryteriów przyznawania tejże pomocy; skali udzielanej przez ośrodek pomocy i przyjmowanych w tym względzie kryteriów racjonalności gospodarowania tymi środkami oraz będących tego konsekwencją preferencji determinowanych sytuacją życiową osób ubiegających się o taką pomoc. Tak poczynione ustalenia, skonfrontuje z sytuacją, w jakiej znajduje się skarżący, i stosownie do tej oceny wyda rozstrzygnięcie w sprawie – ile nie zajdą okoliczności określone przepisem art. 138 § 3 kpa – które w zakresie odnoszącym się do uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji spełniać będzie wszystkie warunki jego poprawności wskazane przepisem art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawie tej należy również podnieść, że jakkolwiek przepisy art. 149 ust. 1 i 150 ustawy o pomocy społecznej z 12 marca 2004 r. stanowią przedmiot pytania prawnego, z którym do Trybunału Konstytucyjnego postanowieniem z dnia 29 czerwca 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2156/01, wystąpił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, to jednak wobec braku bezpośredniego związku i wpływu tegoż pytania i odpowiedzi na nie, na rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem orzekania Sądu – prejudycjalność taka, jako przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania nie występuje, bowiem, w rozumieniu przepisu art. 125 § 1 pkt 1 – Sąd uznał, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, podzielając również w tym względzie argumentację stron i ich pełnomocników. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.