II SA/Lu 635/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę; II. przyznaje adwokatowi M. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...]., znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania J. B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., znak: [...] Wskazaną decyzją - wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - organ I instancji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej samowolnej budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w pobliżu ul. B. na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego ., nakazał inwestorowi – J.B. rozbiórkę części tego budynku, dostosowując obiekt do powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 25 m2 i wysokości 5m poprzez wykonanie następujących robót: 1) rozbiórkę ściany zewnętrznej z drzwiami wejściowymi, 2) rozbiórkę ścianki działowej wewnętrznej, 3) wykonanie nowej ściany konstrukcyjnej (która będzie stanowiła ścianę zewnętrzną) na fundamencie, od poziomu posadzki w piwnicy do wysokości dachu, przy czym nowa ściana zewnętrzna powinna zostać wykonana w miejscu byłej ścianki działowej, 4) obsypanie ziemią wszystkich ścian zewnętrznych w taki sposób, aby poziom podłogi znajdował się więcej niż połowa wysokości piwnicy poniżej poziomu terenu z zachowaniem warunku, że nowe ukształtowanie terenu nie może powodować celowego kierowania wód opadowych na teren sąsiednich nieruchomości. Organ I instancji wszczął postępowanie w związku z wnioskiem P. K. z dnia 16 listopada 2009r. w sprawie zbadania legalności budowy obiektu na działce [...] w pobliżu ul. B. w L . Sprawa była już przedmiotem rozpatrzenia przez organy obu instancji. W toku postępowania przeprowadzono kontrole i oględziny w dniach 21 maja 2010r., 31 maja 2012r., 26 września 2012r. 28 stycznia 2013r. Ustalono, że na działce nr [...] położonej na terenie ogródków działkowych w L. inwestor – J. B. zrealizował murowany, dwukondygnacyjny (piętro z poddaszem nieużytkowym) budynek gospodarczy - altanę o wymiarach 6,05 m x 5,87 m, wysokości ok. 4 - 5,20 m i powierzchni zabudowy ok. 35,502 m, z dachem krytym blachą trapezową. Pierwsza kondygnacja została wykonana ok. 1990 r., zaś druga w latach późniejszych tj. wg oświadczenia przedstawiciela Ogrodu Działkowego w 2004r., zaś wg inwestora w 2009r. W toku postępowania inwestor podniósł, że wykonał bez wymaganego pozwolenia jedynie nadbudowę na fundamentach pozostałych po spalonym budynku. Podczas oględzin w dniu 28 stycznia 2013r. ustalono, że ściany podłużne budynku mają długość 5,53 m, ściany poprzeczne (szczytowe) 5,79 m, natomiast wysokość budynku mierzona od poziomu wejścia do piwnicy (która nie jest kondygnacją podziemną) przekracza 5,0m. W środku budynku znajduje się ścianka działowa o grubości 15 cm, natomiast powierzchnia zabudowy altany wynosi 32,02 m2. W konsekwencji powyższych ustaleń organy stwierdziły, że wybudowanie altany o powierzchni przekraczającej 25 m2 na terenie ogródków działkowych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i przepisami ustawy z dnia 6 maja 1981r. o pracowniczych ogrodach działkowych, którego inwestor nie posiadał. Organ odwoławczy dodatkowo wyjaśnił, że z wyrysu i wypisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że działka nr 70/3 przeznaczona jest pod prowadzenie ogrodów działkowych wraz z urządzeniami takimi jak drogi, parkingi, ogrodzenia, altany etc., na których obowiązuje zakaz realizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi (§ 43 pkt 2), a wszystkie działania prowadzone na wyznaczonych terenach R4 nie mogą naruszać zasad obowiązujących dla stref polityki przestrzennej, w obszarze których są one położone (§ 43 pkt 3). Organ ten uznał zatem, że wobec niezgodności budowy z przepisami nie była możliwa legalizacja przedmiotowego budynku i stwierdził, że konieczne było wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazującej jego rozbiórkę. Mając jednak na uwadze, że nakaz rozbiórki jest środkiem najbardziej dotkliwym dla inwestora, organ I instancji nakazał rozbiórkę częściową obiektu w taki sposób, by po wykonaniu określonych robót mógł pozostać budynek o wymiarach i powierzchni wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, na którego realizację nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ nakazał zatem rozbiórkę ściany szczytowej z drzwiami wejściowymi, wykonanie w miejscu istniejącej ścianki działowej wewnętrznej ściany konstrukcyjnej w taki sposób, aby długość ścian podłużnych (odległość pomiędzy ścianami szczytowymi) nie była większa niż 4,30 m, by w ten sposób wymiary budynku gospodarczego po obrysie zewnętrznym wynosiły 5,79 x 4,30 m, a powierzchnia zabudowy 24,90 m2. Mając na uwadze przepisy § 3 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - organ stwierdził, że wysokość przedmiotowej altany przekracza wysokość wskazaną w treści art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane tj. 5 m, mierzoną od najniższej kondygnacji nadziemnej czyli piwnicy, dlatego nakazał podniesienie terenu poprzez obsypanie budynku, tak by najniższą kondygnacją stał się parter, bowiem wówczas wysokość budynku mierzona od poziomu terenu do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu będzie zgodna z wymaganiami zawartymi w powołanym art. 29 ust. 1 pkt 4 tj. będzie niższa niż 5m. W ten sposób budynek będzie zachowywał wymiary umożliwiające jego realizację bez wymaganego pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a następnie w kolejnych pismach procesowych J. B. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wnosił o wyznaczenie dogodniejszego terminu rozbiórki, domagał się również określenia sposobu realizacji zleconych robót, podnosił, że koszt ich wykonania jest większy niż wybudowanie nowego budynku, a stan finansowy i problemy zdrowotne skarżącego nie pozwalają mu na to. Na rozprawie sądowej w dniu 27 marca 2014r. skarżący oświadczył, że wybudował altanę na istniejącym fundamencie i niczego nie powiększył. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W świetle przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31, które umożliwiają prowadzenie określonych robót na podstawie jedynie zgłoszenia. Wymóg uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy m.in. budowy altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2 oraz wysokości powyżej 5 m przy dachach stromych i powyżej 4 m przy dachach płaskich, co wynika z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 stycznia 2014r., nadanym przez art. 57 ustawy z dnia 13 grudnia 2013r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2014r., poz. 40). Do dnia zmiany tego przepisu, a więc w dacie wydania przez organ zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji - pozwolenie na budowę wymagane było na budowę altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy powyżej 25 m2 w miastach i powyżej 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości powyżej 5 m przy dachach stromych i powyżej 4 m przy dachach płaskich. Z bezspornych ustaleń organów wynika, że zrealizowana przez J. B. na terenie "Rodzinnego Ogrodu Działkowego altana wymagała pozwolenia na budowę w dacie orzekania przez organy obu instancji, skoro powierzchnia jej zabudowy wynosi 32,02 m2 a wysokość przekracza 5 m. Wprawdzie skarżący podnosi, że wykonał altanę na fundamentach poprzedniego, spalonego budynku, jednak okoliczność ta nie zwalniała go z obowiązku uzyskania pozwolenia na te roboty budowlane. Pozwolenie jest bowiem wymagane na "budowę", przez którą rozumie się również "odbudowę" i "nadbudowę" (art. 3 pkt 6 ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przez odbudowę rozumie się natomiast wykonywanie faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 sierpnia 2010r., II SA/Bd 669/10; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2001r., II SA/Lu 892/00; wyrok NSA z dnia 29 marca 2001r., SA/Bk 852/00; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2010r., II SA/Sz 283/10). Z kolei nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (T. Asman, Z. Niewiadomski w : Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s.56). Bez względu zatem na to czy wykonane przez skarżącego roboty potraktować jako budowę sensu stricte, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu czy też jako odbudowę czy nadbudowę – wymagały one ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której skarżący nie posiadał. W świetle zgromadzonych dowodów, w szczególności protokołów oględzin i dokumentacji fotograficznej nie można bowiem przyjąć, że wykonane roboty stanowiły remont bądź przebudowę, które zwolnione byłyby z uzyskania pozwolenia. W sytuacji występującej w sprawie organ prawidłowo zatem zastosował art. 48 ust. 1 ustawy - niezgodność budowy z obowiązującymi w dacie wydania decyzji przepisami ustawy, dotyczącymi zachowania odpowiedniej wysokości obiektu i powierzchni zabudowy nie pozwalała bowiem na jego legalizację. Zasadnie też organ uznał, że nakaz rozbiórki całego obiektu byłby zbyt dotkliwy dla skarżącego, dlatego uwzględniając techniczne możliwości – nakazał rozbiórkę tylko niektórych ścian obiektu oraz wykonanie dodatkowych robót umożliwiających pozostawienie budynku o wymiarach spełniających wymagania art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, na realizację którego nie jest wymagane pozwolenie. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności nie ma podstaw prawnych do określenia – w decyzji nakazującej rozbiórkę – terminu jej wykonania. Wskazanie takiego terminu skutkowałoby nieważnością decyzji w tym zakresie, jako wydanej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt kpa). Również podnoszone przez skarżącego okoliczności wskazujące na trudności techniczne, finansowe i zdrowotne w wykonaniu zaskarżonej decyzji nie stanowią podstawy do odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Decyzja wydawana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy ma bowiem charakter obligatoryjny i – o ile nie jest możliwa legalizacja samowoli budowlanej – organ ma obowiązek orzec nakaz rozbiórki obiektu niezależnie od względów społecznych. W sprawie niniejszej organ kierował się zasadą, by rozbiórka była jak najmniej dotkliwa dla inwestora, dlatego orzekł rozbiórkę częściową, a rozstrzygnięcie to szczegółowo uzasadnił. Organowi nie można zatem zarzucić naruszenia obowiązujących przepisów. Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).