II SA/Lu 637/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej jako Prawo budowlane z 1974 r.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. L. odmówił nakazania Spółdzielni Mieszkaniowej w T. L., Spółdzielni Mieszkaniowej im. W. Ł. w Z., Spółdzielni Mieszkaniowej "Ł." w B. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej im. S. w H. rozbiórki domku letniskowego, zbiornika ścieków i ogrodzenia działki, usytuowanych na nieruchomości o nr [...], położonej przy ul. [...] w S.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji poniósł, że L. B. i M. J. zażądali usunięcia samowolnie wybudowanych budowli - tj. domku letniskowego, zbiornika ścieków oraz ogrodzenia od strony drogi, zlokalizowanych na będącej ich własnością działce o nr [...] położonej przy ul. [...] w S.. Podczas oględzin tej działki organ ustalił, że znajduje się tam domek letniskowy drewniany na fundamentach betonowych o wymiarach [...] m, usytuowany w odległości 2,75 m od ogrodzenia od strony zachodniej i w odległości 21,5 m od ogrodzenia od strony drogi. Domek ten wchodzi w skład ośrodka wypoczynkowego usytuowanego na działkach sąsiednich o nr [...] i [...]. Działka o nr [...] jest ogrodzona z dwóch stron siatką na słupkach metalowych. Od strony ulicy [...] długość ogrodzenia wynosi 23,0 m, od strony zachodniej 28,2 m. W południowej części działki znajduje się zbiornik na ścieki oraz trzy studzienki rewizyjne kanalizacyjne wokół domku. Działki o nr [...] i [...] są własnością Spółdzielni Mieszkaniowych w T. L., Z., B. i H., zaś działka o nr [...] jest własnością L. B. i M. J.. Obecni podczas oględzin przedstawiciele Spółdzielni Mieszkaniowych z T. L., Z. i B. oświadczyli, że nie posiadają żadnych dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę omawianego ośrodka wypoczynkowego i że pozwolenia dotyczące budowy ośrodka mogły być uzyskane przez Wojewódzki Związek Spółdzielni Mieszkaniowych w Z. przy udziale Centralnego Związku Budownictwa Mieszkaniowego od 1978 r. Organ pierwszej instancji wyjaśnił następnie, że wystąpił do spółdzielni mieszkaniowych oraz do Gminy S. o dostarczenie dokumentów potwierdzających legalność budowy przedmiotowego ośrodka wypoczynkowego, w tym pozwolenia na budowę domku letniskowego oraz zbiornika na ścieki na działce o nr [...], a także do Archiwum Państwowego w Z. oraz do Związku Lustracyjnego Spółdzielczości Pracy Delegatura Regionalna w W. o informację dotyczącą pozwolenia na budowę ośrodka wypoczynkowego. Organ podniósł, że z uzyskanych odpowiedzi wynika, że nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej budowy ośrodka wypoczynkowego w S. (pisma: Archiwum Państwowego w Z. z dnia 6.09.2016 r., znak: [...], Związku Lustracyjnego Spółdzielczości Pracy Delegatura Regionalna w W. z dnia 9.09.2016 r.). Organ przyjął w związku z tym, że obiekty na działce nr [...] zostały zrealizowane bez pozwolenia na budowę i na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. odmówił wydania nakazu ich rozbiórki. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że kwestionowane obiekty nie naruszają miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (pkt 1), znajdują się w dobrym stanie technicznym, są cały czas użytkowane, nie powodują niebezpieczeństwu dla ludzi lub mienia, ani nie pogarszają warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Nie występują zatem przesłanki wymagane do nakazania ich rozbiórki. Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...], wydaną po rozpoznaniu odwołania L. B., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że ośrodek wypoczynkowy w S. został wybudowany w 1980 r. przez Wojewódzki Związek Spółdzielni Mieszkaniowych w Z., w uzgodnieniu z Gminą S.. Obiekt był oddany do użytku w maju 1981 r. (pismo z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] - K21). Następnie prawa do ośrodka wypoczynkowego zostały przekazanie na rzecz Spółdzielni Usług Inwestycyjnych w Z.. Od dnia [...] maja 1993 r. ośrodek jest w posiadaniu Spółdzielni Mieszkaniowej w T. L., Spółdzielni Mieszkaniowej im. W. Ł. w Z., Spółdzielni Mieszkaniowej "Ł." w B. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej im. S. w H. (akt notarialny Rep. [...]). Organ wskazał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy obowiązującej przed 1 stycznia 1995 r. Organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie występują określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przesłanki rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się na działce nr [...]. Organ dodał ponadto, że art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Uznał w związku z tym, że sprawy dotyczące naruszenia własności nie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Ochrona własności regulowana jest bowiem przez przepisy prawa cywilnego, zatem roszczeń wynikających z prawa własności strona może dochodzić na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym. Skargę na tę decyzję wniosła L. B., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również błędną interpretację art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści, które sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, obowiązany był wziąć pod uwagę z urzędu. Niesporne w sprawie jest, że obiekty budowlane wzniesione na działce nr [...], będące częścią ośrodka wypoczynkowego w S., zostały wybudowane w 1980 r. przez Wojewódzki Związek Spółdzielni Mieszkaniowych w Z. w uzgodnieniu z Gminą S. i oddane do użytku w maju 1981 r. Jak ustaliły organy obu instancji, nie odnaleziono żadnych dokumentów związanych z realizacją inwestycji na działce nr [...], w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wyprowadziły zaś wniosek, że inwestycja ta została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego ówcześnie obowiązującą ustawą z 1974 r. – Prawo budowlane pozwolenia na budowę. Organy dopuściły się tym samym uchybienia, które skutkowało istotnym naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Zaistnienie w konkretnej sprawie samowoli budowlanej musi być ustalone w sposób niewątpliwy, na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (por. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., II OSK 651/09 oraz z dnia 16 stycznia 2013 r., II OSK 1695/11, CBOSA). W przypadku wątpliwości nie pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie, że inwestor nie posiadał wymaganego prawem pozwolenia na budowę, przyjęcie popełnienia przez niego samowoli budowlanej jest niedopuszczalne. Zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy nie pozwala w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy obiekty na działce nr [...] były wybudowane bez pozwolenia na budowę. Z zawartej w aktach sprawy dokumentacji wynika jedynie, że nie odnaleziono dokumentów dotyczących realizacji tej inwestycji, w tym pozwolenia na budowę. Braku dokumentacji dotyczącej realizacji obiektu budowlanego przed 1 stycznia 1995 r., tj. pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane nie można interpretować jako samowoli budowlanej. Ustawa ta nie zawierała bowiem odpowiednika art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., nakładającego na właściciela lub zarządcę obiektu obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących jego budowy przez okres istnienia obiektu. Z kolei organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres pięciu lat. Oznacza to, że skoro właściciele i zarządcy obiektów budowlanych, a także organy administracji nie mają obowiązku przechowywania dokumentów dotyczących realizacji obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r., to braku tych dokumentów nie można zrównywać w skutkach z popełnieniem samowoli budowlanej w postaci realizacji obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły powyższą regułę, w konsekwencji czego błędnie zastosowały art. 37 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. Art. 103 ust. 1 obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. stanowi, że przepisy tej ustawy mają zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Wyjątek od tej zasady został zawarty w ust. 2, według którego, art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem jej wejścia w życie lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem jedynie nie budzące żadnych wątpliwości, jednoznaczne ustalenie, że budowa zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tj. przed 1 stycznia 1995 r. prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę, skutkowałoby zastosowaniem art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W pozostałych przypadkach postępowanie w sprawie legalności obiektu budowlanego wzniesionego przed 1 stycznia 1995 r. może być prowadzone wyłącznie w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. W niniejszej sprawie brak dokumentacji dotyczącej realizacji obiektów budowlanych na działce nr [...] przy jednoczesnym braku obowiązku przechowywania tej dokumentacji wyklucza przyjęcie, że obiekty te zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Organy obu instancji nieprawidłowo zatem zastosowały art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., podczas gdy powinny były ocenić legalność inwestycji na działce nr [...] w świetle dyspozycji art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. W postepowaniu naprawczym prowadzonym w oparciu o ostatnio powołane przepisy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. (II OPS 2/10) wynika, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie znosi to jednak obowiązku ustalenia przez organ, czy inwestor taki tytuł w odniesieniu do wykonanych robót budowlanych posiada (por. wyroki NSA: z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 2566/14, dnia 9 marca 2016 r. sygn. II OSK 1724/14, z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1311/14, z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. II OSK 1290/14, z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 912/14, z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 870/14, z dnia 28 października 2015 r. sygn. II OSK 435/14). Odmienny kierunek wykładni tych przepisów umożliwiałby legalizowanie robót budowlanych wykonywanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej w stosunku do inwestora realizującego roboty budowlane z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z treści dyspozycji art. 30 ust. 2 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Skoro w postępowaniu dotyczącym legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestora obciąża obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane), to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 tejże ustawy. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega wyłącznie na tym, że wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym następuje poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym powyższa okoliczność jest ustalana na zasadach ogólnych, tj. poprzez przedstawienie przez stronę dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, który wskazuje na jej uprawnienie do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie wskazanego wyżej wymogu, a więc niemożność wykazania przez inwestora, że był uprawniony do wykonania robót budowlanych, skutkuje w postępowaniu naprawczym koniecznością zastosowania sankcji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane polegającej na nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Należy mieć na uwadze, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym wykonane roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Jednym zaś z warunków wykonywania robót budowlanych zgodnie z prawem jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 4 ustawy Prawo budowlane). Błędnie zatem organ drugiej instancji przyjął, że w postepowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego nie bada się, czy inwestor posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Mając na uwadze powyższe, należy uznać, że organy obu instancji dopuściły się istotnego naruszenia art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez jego zastosowanie, a także art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji również istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a organ odwoławczy również art. 136 k.p.a. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a/ i c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji jest związany powyższą oceną prawną przy ponownym rozpoznaniu prawy. Oznacza to, że ma on obowiązek ocenić legalność inwestycji budowlanej na działce nr [...] w świetle dyspozycji art. 50 i art. 51 obowiązującej ustawy – Prawo budowlane, w tym zbadać, czy w dacie budowy inwestor miał prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym sąd orzekł, jak w sentencji.