II SA/Lu 638/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., znak: [...] i umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] Spółki z o.o. w W. 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 19 czerwca 2015 r., znak: [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia 24 kwietnia 2015 r., znak: [...], wnoszącą sprzeciw w sprawie przystąpienia do robót budowlanych określonych przez inwestora, jako: "wieża przy ul. [...] – instalacja systemu antenowego wraz z konstrukcją wsporczą" na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 2 marca 2015 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) zgłosiła organowi pierwszej instancji zamiar wykonania opisanych wyżej robót budowlanych. Wnosząc sprzeciw do tego zgłoszenia organ stwierdził, że mając na uwadze charakter obiektu, zgłaszana antena po zamocowaniu będzie stanowiła jego integralną część. Po zakończeniu robót budowlanych, zmieni się wysokość wieży, czyli jej charakterystyczny parametr. Tego typu roboty budowlane nie mogą być uznane, jako instalowanie urządzeń, lecz jako nadbudowa istniejącego obiektu, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie została wymieniona w art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej także: "Prawo budowlane"). Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko wyrażone w tej decyzji. Wojewoda wskazał, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem winny wymagać pozwolenia na budowę oraz przedłożenia projektu konstrukcji wsporczej wraz ze sposobem zamocowania masztu do istniejącej wieży opracowanego przez uprawnionego projektanta. Skargę do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję Wojewody złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie tej decyzji. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2016 r. strona skarżąca zarzuciła tej decyzji naruszenie: - art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.), poprzez brak działań na podstawie przepisów prawa; - art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez brak rzetelnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do nieuprawnionych ustaleń faktycznych; - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, a w szczególności brak odniesienia się dc sposobu prowadzenia robót instalacyjnych, zaprezentowanego przez inwestora; - art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, poprzez nieuzasadnione uznanie, że instalowanie antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami na istniejącym obiekcie budowlanym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy przepisy prawa budowlanego przewidują możliwość instalowania antenowej konstrukcji wsporczej wraz z antenami w trybie zgłoszenia; - art. 15 K.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W rozstrzyganej sprawie przedmiotem sporu jest stwierdzenie, czy planowana przez Spółkę inwestycja w kształcie opisanym w zgłoszeniu mogła być zrealizowana na podstawie zgłoszenia, czy też jej realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Stosownie do art. 30 tej ustawy, wykonanie tego rodzaju robót podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. W świetle art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć w szczególności budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Nadto, zgodnie z art. 3 pkt 3 tej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o budowli – należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem malej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe. Stosownie natomiast do definicji urządzenia budowlanego zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, należy przez nie rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Z powyższej definicji wynika, że charakterystyczną cechą urządzenia budowlanego jest jego funkcjonalny związek z obiektem budowlanym. Urządzenia techniczne niezwiązane funkcjonalnie z obiektem budowlanym, a służące innym celom, nie mogą być uznane za urządzenia budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Stanowią one wówczas odrębne obiekty budowlane. Z tego względy sądy administracyjne przyjmują, że o urządzeniu można mówić wówczas, gdy istnieje już pewien nośnik w postaci obiektu lub budowli, z którym dane urządzenie pozostaje w funkcjonalnym związku i na którym ma być zainstalowane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1458/07 oraz z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1480/12). Z dokumentacji technicznej załączonej do zgłoszenia wynika, że przedmiotem zgłoszenia są prace polegające na modernizacji antenowej konstrukcji wsporczej obejmującej jej wymianę (o tej samej wysokości) i zamontowaniu na jej szczycie dodatkowej anteny UKF DAB, której oddziaływanie na środowisko, co nie budzi wątpliwości, spełnia wymogi prawa. Zgodnie z projektem czynność ta nie wpłynie na stabilność całej konstrukcji obiektu budowlanego, nie wymaga także żadnych dodatkowych prac budowlanych w jego obrębie, gdyż proces montażowy przebiegał będzie w miejscu gdzie uprzednio istniała analogiczna konstrukcja wsporcza. W ocenie Sądu, zakres tych robót nie wykracza poza pojęcie "instalowania", o którym mówi art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, a tym samym, jak trafnie przyjęła strona skarżąca, roboty te mogą być objęte zgłoszeniem. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że uzyskania pozwolenia na budowę wymaga budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, obejmująca wykonanie na budynku konstrukcji wsporczej (masztu) umieszczonej na fundamencie wraz z urządzeniami antenowymi, albowiem nie stanowi ona instalowania (montażu) urządzeń na obiekcie i z tego względu nie jest objęta treścią art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc to stanowisko do stanu faktycznego w sprawie niniejszej trzeba podkreślić, że pozwolenia na budowę wymagałaby budowa obiektu radiokomunikacyjnego (wieży antenowej) istniejącego już w L. przy ul. [...]. Oczywistym jest, że przedmiotem zgłoszenia w niniejszej sprawie nie jest wykonanie wspomnianego obiektu budowlanego, a jedynie prace mające na celu modernizację tego obiektu. W świetle powołanych wyżej przepisów ustawy Prawo budowlane, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na istniejącym obiekcie budowlanym urządzeń w postaci nowych anten radiokomunikacyjnej będzie podlegało zgłoszeniu, gdy wysokość tego urządzenia, to jest anteny i jej wspornika, nie będzie przekraczać 3 m. Niewątpliwie zatem wymiana konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie stanowi "instalację" zwolnioną z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych samych względów nie można również uznać, że zainstalowanie na szczycie nowej konstrukcji wsporczej dodatkowej anteny UKF DAB o wysokości 2,537 m, stanowi nadbudowę istniejącego obiektu budowlanego, która – w myśl art. 29 ustawy Prawo budowlane –nie jest zwolniona z uzyskania pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu dokonane w ten sposób podwyższenie istniejącej wieży wypełnia dyspozycję przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 tej ustawy odnoszącego się do "instalowania" na istniejącym obiekcie "instalacji radiokomunikacyjnych", w związku z czym zwolnione jest od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Mając na względzie powyższe uwagi, stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.). Realizacja spornego zadaszenia, jak wskazano wyżej, nie wymagała uprzedniego uzyskania zgody właściwego organu architektoniczno-budowlanego (pozwolenia na budowę ani zgłoszenia), nie zaistniała również żadna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, która uzasadniałaby wdrożenie procedury naprawczej określonej w art. 51 tej ustawy. Prowadzi to do wniosku, że brak jest w sprawie elementu materialnego stosunku prawnego, a to oznacza, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (zob. J. Borkowski, Komentarz do art. 105 K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, SIP Legalis, nb 5; A. Wróbel, Komentarz do art. 105 K.p.a., w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, SIP Lex 2015, nr 4). Niezależnie od tego podkreślić trzeba, że zasadnie skarżąca Spółka zarzuciła, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania przez organ odwoławczy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 23 marca 2015 r., wydanym na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązał Spółkę m.in. do złożenia w zakreślonym terminie "odpowiednich szkiców i rysunków" w celu określenia zakresu projektowanych robót, przy czym opisane rysunki, jak wskazał organ, "mają przedstawiać stan istniejący i projektowany" (k. 13 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Spółka wywiązała się z nałożonego obowiązku przedkładając wraz z pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. następujące dokumenty: "Opis robót związanych z montażem anteny UKF DAB [...]" oraz dwa rysunki obrazujące stan obecny istniejącego obiektu budowlanego i stan docelowy – po wykonaniu prac objętych zgłoszeniem (k. 16, 19-21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Niezrozumiałe jest zatem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie, że "Inwestor wezwany przez organ do uzupełnienia braków (postanowieniem z dnia 23 marca 2015 roku znak: [...]), nie załączył do zgłoszenia żadnych rysunków dotyczących projektowanej konstrukcji wsporczej anten" (s. 4 uzasadnienia). Jeśli zaś organ odwoławczy uznał, że złożone dokumenty nie są prawidłowe bądź wystarczające do oceny istoty planowanego przedsięwzięcia, to jego obowiązkiem było uzupełnienie materiału dowodowego we własnym zakresie, działając na podstawie art. 15 w związku z art. 136 K.p.a., czego organ nie uczynił. Niewątpliwie zatem organ ten uchybił zasadzie dwuinstancyjności postępowania, której istota, zgodnie z art. 15 K.p.a., polega na tym, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (zob. B. Adamiak, Komentarz do art. 15 K.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2016, SIP Legalis, nb. 3 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem sądowym). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił decyzję organów obu instancji oraz – na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. – umorzył postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art 205 § 2 P.p.s.a.